Заключение Президента РФ на проект Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 26 мая 1997 г.

Процедура внесения проекта федерального закона "О борьбе с терроризмом" в Государственную Думу осуществлена с нарушением требования пункта 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета (такие расходы предполагаются, в частности, в процессе реализации положений части четвертой статьи 7 и статьей 18 - 20, 23 и 24), могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Несмотря на то, что в представленном законопроекте содержится целый ряд положений, вступающих в противоречие с действующим уголовным, административным, гражданским и процессуальным законодательством (сам проект не предусматривает устранения возникающих противоречий), в пояснительной записке не приводится перечень законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, которые потребуется отменить, изменить, дополнить или принять в результате принятия законопроекта. Вместе с тем согласно статье 96 Регламента Государственной Думы разработка подобного перечня является необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Рассмотрение же законопроекта вне увязки с действующим законодательством не будет конструктивным.

ГАРАНТ:

Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД, утратил силу. См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

Провозглашая в пояснительной записке в качестве одной из задач законопроекта создание в Российской Федерации нормативной базы, "определяющей общегосударственную систему мер профилактики терроризма", его авторы в итоге не смогли решить эту важную проблему, ограничившись лишь разработкой отдельных частных норм, направленных на профилактику террористических акций на стадии их подготовки.

Не совсем корректным представляется содержащееся в статье 3 законопроекта утверждение, что "терроризм как социально-политическое явление" ограничивается только противоправным насилием или угрозой его применения, которое фактически сужает явление до одного из его составляющих - осуществления террористической акции. Приняв такое методологическое допущение, авторы оставляют за рамками данного явления деятельность, не связанную непосредственно с совершением террористической акции, а именно: разработку и распространение террористических доктрин, теории и идеологии терроризма; вербовку, вооружение, обучение террористов; подстрекательство к проведению террористической акции, призывы к насилию над гражданами в террористических целях. На наш взгляд, определение терроризма как осуществления террористической акции вступает в противоречие с содержанием террористической деятельности, раскрываемым через ее направления, предусмотренные в этой же статье.

Кроме того, требуют уточнения элементы понятия "террористическая акция". Например, не ясно, что подразумевается под деяниями террористического характера и что означает достижение целей терроризма.

Одновременно необходимо определить содержание понятий "общественная безопасность" и "международный правопорядок".

Требует соответствующей доработки и понятие "террористическая деятельность". В соответствии с определением, данным в законопроекте, террористическая деятельность может осуществляться как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Иными словами, террористическая деятельность рассматривается как родовое понятие, объединяющее в себе международную и внутригосударственную террористическую деятельность (статья 3). Однако далее в тексте данной статьи международная террористическая деятельность определяется как родовое понятие по отношению к террористической деятельности вообще.

Понятие "заложник", на наш взгляд, тоже требует соответствующей доработки. Дело в том, что принудительно ограничена не только свобода передвижения заложников. По существу, они лишены практически всех прав и свобод, предоставленных российским гражданам Конституцией Российской Федерации.

Указанные ошибки методологического и практического характера привносят в законопроект юридическую и терминологическую неопределенность, снижая его значимость.

В связи с изложенным предлагается при доработке законопроекта учесть следующие замечания и предложения.

Статью 1 законопроекта следует изложить в соответствии с правилами юридической техники. Кроме того, следует иметь в виду, что в субъектах Российской Федерации органы исполнительной власти имеют разные названия.

В статье 6 законопроекта как головной координирующий орган в сфере борьбы с терроризмом определяется Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации, а в статье 7 устанавливается ее правовой статус. Исходя из анализа тех вопросов, которые в соответствии со статьей 7 должна решать Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации, можно сделать вывод, что они относятся к компетенции Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в соответствии со статьями 10, 11 и 110 Конституции Российской Федерации решает их самостоятельно, в том числе и применительно к виду и наименованию органов, при помощи которых будет реализовываться компетенция Правительства Российской Федерации.

В статье 8 законопроекта устанавливается правовой статус межведомственных антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации. Однако следует отметить, что в соответствии с пунктом "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы безопасности относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со статьей 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно.

В статьях 6 и 9 законопроекта из числа субъектов антитеррористической деятельности следует исключить органы прокуратуры Российской Федерации, поскольку это положение не согласуется с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и противоречит Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР. Прокуратура Российской Федерации координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и осуществляет надзор за исполнением соответствующих законов. На основании статьи 126 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР предварительное следствие по уголовным делам о терроризме производится следователями ФСБ России.

В статье 9 законопроекта необходимо более четко изложить критерии разграничения компетенции ФСБ России и МВД России в борьбе с террористической деятельностью, поскольку нарушение общественной безопасности и общественного порядка одновременно может преследовать и политические цели. Возлагая на МВД России функции предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности, авторы законопроекта не наделяют его правом ведения предварительного следствия по данным делам, оставляя его за ФСБ России.

Ряд статей законопроекта (11, 14, 16) носит декларативный характер. Устанавливая правила поведения и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, эти статьи не предусматривают санкций за нарушение данных положений и не содержат отсылочных норм. Законопроект не решает также проблемы ответственности за виды террористической деятельности, определенные в статье 3, а также не учитывает возможного присоединения Российской Федерации к Европейской конвенции о пресечении терроризма, подписанной в Страсбурге в 1977 году.

В статье 18 законопроекта говорится, что возмещение вреда потерпевшим от террористической акции производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена эта террористическая акция. Однако в соответствии со статьями 71 - 73 Конституции Российской Федерации указанные вопросы отнесены к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Это относится и к части четвертой статьи 24, в которой говорится, что в случае, если лицо, привлекавшееся к осуществлению антитеррористической деятельности, в ходе ее осуществления получило увечье, исключающее его дальнейшее участие в этой деятельности, этому лицу из средств государственного бюджета выплачивается единовременное денежное пособие.

В главе V законопроекта (статьи 20 - 24) при определении лиц, полежащих правовой и социальной защите, не раскрывается, на наш взгляд, содержание указанных видов защиты, не определяются порядок, сроки и объем их предоставления, а также не указываются субъекты, которые должны предоставлять эти виды защиты.

Крайне неудачна редакция статьи 25 законопроекта. В ней необходимо лишь указать, что лица, виновные в террористической деятельности, несут ответственность, предусмотренную действующим уголовным, административным или гражданским законодательством.

Статью 26 следует исключить из законопроекта, поскольку условия освобождения от уголовной ответственности относятся к предмету регулирования уголовного законодательства Российской Федерации, а не данного проекта федерального закона.

Редакция статьи 27 законопроекта, на наш взгляд, удачнее редакции варианта этой статьи.

Статья 28 противоречит статье 18 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и статье 9 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, в которых определены условия обязательности гласного и закрытого судебного разбирательства. Законодательное установление обязательности рассмотрения дел, связанных с терроризмом, в закрытых судебных заседаниях неоправданно ограничит роль суда, поскольку в интересах дела, общества и государства предпочтение может быть отдано открытому разбирательству.

Подлежит исключению абзац четвертый статьи 29 законопроекта. В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Конституции Российской Федерации осведомленность членов семьи или близких родственников террориста о его преступной деятельности не может служить основанием для признания их субъектами солидарной гражданско-правовой или иной ответственности за вред, причиненный террористической акцией.

Неприемлемой представляется глава VII законопроекта (статьи 30, 31), устанавливающая ответственность организации за террористическую деятельность. Не совсем понятно, к какому виду ответственности она относится. Что касается уголовной ответственности, то в Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность лишь в отношении физических лиц. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях административная ответственность подобных организаций не может быть предусмотрена из-за крайне серьезной общественной опасности совершаемых ими деяний. Если ликвидация организации осуществляется по решению суда в соответствии со статьей 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, то и тогда в основу судебного решения должен быть положен соответствующий приговор суда о признании виновными конкретных лиц, осуществляющих эту террористическую деятельность.

Структура законопроекта нуждается в некотором уточнении. Так, термины, употребляемые в статьях 1 и 2, раскрываются только в статье 3, а содержание преступления террористического характера - в статье 27. В связи с этим считаем целесообразным статью 3 "Основные понятия" объединить со статьей 27.

Ряд положений законопроекта нуждается в уточнении. Так, в части седьмой статьи 9 указывается, что ФПС России осуществляет предупреждение, выявление и пресечение незаконного перемещения через государственную границу Российской Федерации оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ, что является контрабандой, борьба с которой в соответствии со статьей 117 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР возложена на таможенные органы Российской Федерации.

Требуют уточнения положения части четвертой статьи 7 и части третьей статьи 8 законопроекта, содержание которых позволяет трактовать в качестве причин терроризма действие (или бездействие) государственных органов и иных организаций.

В связи с изложенным полагаем, что проект федерального закона "О борьбе с терроризмом" требует серьезной доработки.

Президент Российской Федерации

Б.Н.Ельцин

Москва, Кремль

26 мая 1997 года