Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2002 г. N 21-17-02 "Об исполнении законодательства о борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних"

Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ
от 25 марта 2002 г. N 21-17-02
"Об исполнении законодательства о борьбе с безнадзорностью
и правонарушениями несовершеннолетних"


Сложившаяся в стране ситуация с безнадзорностью и беспризорностью несовершеннолетних является крайне напряженной. Число подростков, доставленных в 2001 г. в милицию за различные правонарушения, превысило 1 млн. 140 тыс. Среди доставленных - 301 тыс. подростков, едва достигших 13 лет, 295 тыс., которые нигде не работали и не учились, а 45 тыс. совсем не имели образования.

Около 300 тыс. детей, требующих помощи со стороны государства, были изъяты органами внутренних дел из чердачных и подвальных помещений, задержаны на вокзалах. Ежегодно увеличивается число детей, оставшихся без попечения родителей.

В прошлом году 96,7 тыс. несовершеннолетних стали жертвами преступных посягательств. Почти 4 тыс. подростков погибли от рук преступников, а 4,6 тыс. получили тяжкие увечья.

Однако эти цифры далеко не в полной мере отражают фактическую ситуацию, так как многие дети, находящиеся в социально опасном положении, своевременно не выявляются, государственная помощь им не оказывается. На местах не отлажен механизм взаимодействия и взаимного информирования органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, внутренних дел и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, что не позволяет обеспечить своевременность и адресность комплекса мер помощи семье и детям.

Единая система учета семей, находящихся в социально опасном положении, не выработана. Банки данных о них не сформированы, поэтому, как показывают проверки, ни одно ведомство или учреждение системы профилактики не располагает исчерпывающими сведениями о семьях и несовершеннолетних, нуждающихся в поддержке государства. Принятые на местах программы профилактики правонарушений несовершеннолетних в большинстве своем формальны, зачастую содержат лишь перечень функциональных обязанностей должностных лиц органов системы профилактики.

Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав крайне слабо используются полномочия, представленные ст. 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Не все комиссии перешли от административных функций к координации и реализации общепрофилактических мероприятий.

Более того, на местах предпринимаются попытки принизить статус комиссий, а то и совсем их ликвидировать. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в обзоре практики прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности от 24.12.99 обращалось внимание прокуроров на необходимость принятия мер по восстановлению законности и статуса комиссий. Вместе с тем эта проблема остается не разрешенной.

Федеральный закон об указанных комиссиях пока не принят, а Положение об их деятельности, утвержденное 30 лет назад, устарело. С учетом этого необходимо инициировать принятие региональных законов, регламентирующих деятельность комиссий. Такие законы уже приняты в Республике Карелия, г. Москве и др.

Органы управления образованием, образовательные учреждения также не в полной мере реализуют свои полномочия, предусмотренные ст. 14 вышеназванного закона учет детей, не посещающих школу, нередко ведется формально, сведения об их количестве существенно занижаются. Между тем, как показывают проверки, основными причинами систематического пропуска занятий учащимися являются семейное неблагополучие, бесконтрольность со стороны родителей. При этом большинство выявленных несовершеннолетних вернуть в школу не удается. Принимаемые меры не всегда достаточны и адекватны сложившейся обстановке. В погоне за показателями отдельные образовательные учреждения допускают скрытый отсев учащихся, "рекомендуя" родителям перевести детей в другие образовательные учреждения. Например, в Архангельской области число учащихся, выбывших до получения основного общего образования из общеобразовательных школ, сократилось, однако одновременно значительно увеличилось количество отчисленных из вечерних школ, учебно-производственных комбинатов и учреждений начального профессионального образования. Многие из этих подростков предоставлены сами себе, не учатся и не работают. В ряде районов Республики Карелия учет несовершеннолетних, не посещающих школы, не ведется вовсе.

Повсеместно выявляются нарушения конституционных гарантий общедоступности и бесплатности получения общего образования. Прием в первые, пятые и десятые классы производится на конкурсной основе, распространены факты взимания платы за образовательные услуги, оказываемые в рамках государственных образовательных стандартов. Родителей вынуждают платить за организацию групп по обучению детей с отклонениями в развитии, за ремонт помещений школ, приобретение учебников и пособий. В школах за плату осуществляется пересдача экзаменов, вводятся штрафы.

Социальное неблагополучие семей усугубляется неудовлетворительной выплатой пособий на детей. В настоящее время задолженность по этим выплатам составляет свыше 17 млрд. руб. В связи с этим принципиально и правильно поступают прокуроры, которые не "входят в положение" местных органов власти, ссылающихся на недостаток денежных средств, а обращаются в суд с соответствующими заявлениями, а в дальнейшем настойчиво понуждают службы судебных приставов-исполнителей к исполнению вступивших в законную силу судебных решений.

Многие прокуроры, выявляя нарушения законности в сфере социальной защиты материнства и детства, неэффективно используют предоставленные законом полномочия для реального устранения грубых нарушений законодательства и привлечения к ответственности виновных лиц. Более того, вместо инициирования вопросов о дополнении региональных законов о бюджетах нормами, предусматривающими расходы на материальную поддержку охраны материнства и детства, они и в этих случаях оправдывают свое бездействие отсутствием должного финансирования (Алтайский край, Воронежская и Рязанская области).

Без необходимой материальной поддержки остаются также семьи, принявшие детей под опеку (попечительство). В таких семьях воспитывается более 329 тыс. детей. Средства на выплату пособий на содержание подопечных детей в бюджетах субъектов Федерации и местного самоуправления зачастую вообще не предусматриваются, а в ряде мест принимаются незаконные решения о снижении их размеров. В связи с образовавшейся задолженностью по выплате пособий только прокуроры Красноярского края направили в суды 1275 заявлений на общую сумму 7,3 млн. руб. По инициативе прокуратуры Омской области закон области о бюджете дополнен нормой о целевом выделении средств на выплату опекунских пособий.

Безразличие и безответственность стали стилем работы сотрудников многих органов местного самоуправления и их социальных служб, но принятые к ним меры прокурорского реагирования зачастую явно не соответствуют остроте положения.

Благодатной почвой для катастрофического роста детской безнадзорности и беспризорности является неблагополучная семья, ввиду чего особого внимания и контроля требуют проблемы, связанные с преступлениями против семьи и несовершеннолетних. Однако подразделения, осуществляющие надзор за данной категорией преступлений, не располагают необходимой информацией, специальные анализы и обобщения не проводят, поэтому влияние на выполнение общей задачи по ликвидации причин безнадзорности подростков ослаблено.

Сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в ущерб профилактике правонарушений несовершеннолетних продолжают выполнять несвойственные им обязанности. Практически не принимают участия в профилактике преступного поведения подростков сотрудники служб криминальной милиции и следствия, на что прокуроры не реагируют.

Организованная в 2001 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверка состояния законности в сфере охраны материнства и детства показала, что в условиях кризиса семьи, роста безнадзорности и беспризорности детей остро не хватает государственных учреждений, предназначенных для временного или постоянного содержания несовершеннолетних.

В Республике Хакасия сложилась критическая ситуация с устройством детей, задержанных органами внутренних дел на вокзалах, рынках, изъятых из подвалов, канализационных люков, бродяжничающих, не имеющих средств к существованию. Из-за отсутствия мест в приютах (в г. Абакане один приют на 15 человек) сотрудники милиции вынуждены кормить и отправлять детей домой за счет своих личных средств, а чаще просто отпускать. В г. Тайшете Иркутской области, который является крупной узловой железнодорожной станцией, сотрудники ЛОВД ежегодно снимают с поездов большое количество бродяжничающих несовершеннолетних, которых, однако, ввиду нехватки мест в приютах отпускают. В Тульской области потребность в таких учреждениях удовлетворена на 20%. В Хабаровском крае при нормативе 40 учреждений создано только 12. В Тверской области в 20 районах из 40 подобные стационарные учреждения не созданы, тогда как более 13 тыс. детей проживают в неблагополучных семьях. Аналогичное положение и в других регионах.

По вышеуказанным причинам дети годами, а порой до совершеннолетия находятся в учреждениях временного пребывания, не соответствующих правилам и нормам стационарного содержания, в нарушение сроков, установленных ст.ст. 122, 123 Семейного кодекса Российской Федерации. В Читинской области 1,2 тыс. детей нуждаются в помещении в детские дома и интернаты. Только в специализированных учреждениях для несовершеннолетних органов социальной защиты населения Красноярского края и Иркутской области в 2000 г. свыше года содержалось 1817 детей. В их числе есть дети, которые пребывают там по 5-6 лет, а также дети, нуждающиеся в медицинской помощи и обучении по вспомогательным программам (психически больные, незрячие, слабослышащие, с нарушениями опорно-двигательного аппарата и т.д.). В приюте Октябрьского района Челябинской области дети находятся до совершеннолетия. Такое же положение отмечено в учреждениях социальной защиты населения Амурской, Псковской, Рязанской, Сахалинской, Тверской и других областей.

Более того, из-за отсутствия повсеместно необходимого количества государственных учреждений детей помещают в больницы, где они содержатся годами в условиях, не обеспечивающих им нормального воспитания и развития. В Псковской области в больницы госпитализировано 360 детей, оставшихся без попечения родителей, в лечебных учреждениях Иркутской области находится 352 ребенка. В Республике Бурятия малолетние дети содержались в инфекционной больнице без каких-либо медицинских показаний. В центральной районной больнице Михайловского района Амурской области в "социальной" палате дети содержатся с рождения до трех лет. Подобные факты выявлены во многих регионах.

Между тем есть и примеры положительного решения данных проблем в субъектах Федерации. В частности, в Кемеровской области, где имеется 90 социозащитных учреждений, не существует проблемы с устройством безнадзорных и беспризорных подростков.

Следует отметить, что криминальное влияние взрослых на несовершеннолетних усиливается.

Несмотря на это, по-прежнему неудовлетворительно исполняются требования закона об изучении условий жизни и воспитания несовершеннолетних, совершивших преступления, выявлении и устранении причин и условий их совершения. К примеру, в г. Златоусте Челябинской области расследовалось уголовное дело (в настоящее время находится в суде) о разбойных нападениях и убийствах шестерых местных жителей, совершенных в 2000-2001 гг. группой малолетних и несовершеннолетних подростков-воспитанников детского дома и школы-интерната. Эти факты должны были стать поводом для немедленной и тотальной проверки деятельности всех детских учреждений области, чего не было сделано. Только по настоянию Генеральной прокуратуры такая проверка проведена. Почти через год после возбуждения дела выявлены грубейшие нарушения законодательства в деятельности органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В детском доме г. Златоуста отсутствовал контроль за детьми, каждый третий воспитанник состоял на учете в комиссии по делам несовершеннолетних в связи с совершением правонарушений, 20 детей - в наркологическом диспансере с диагнозами "токсикомания, алкогольная зависимость". Выявлены факты совершения преступлений старшими воспитанниками в отношении младших. Дети длительное время находились в побегах, однако администрация их не разыскивала. В октябре 2001 г. в спальной комнате с полиэтиленовым мешком на голове был обнаружен труп ребенка, смерть которого наступила от отравления неизвестным ядом. Условия содержания детей были крайне неудовлетворительными (отсутствие одежды и обуви, плохая организация питания). Аналогичные нарушения выявлены и в других детских учреждениях Челябинской области.

На протяжении последних лет постоянно сокращается число лиц, осужденных за вовлечение подростков в совершение преступлений и антиобщественных действий. В 2001 г. в целом по России зарегистрировано 16988 таких преступлений (- 19,1% по сравнению с 2000 г.)

Принимаемые на местах меры по выявлению взрослых подстрекателей и организаторов преступлений малоэффективны, в результате чего большая часть лиц, привлеченных к уголовной ответственности по ст.ст. 150, 151 УК РФ, судами оправдывается.

Например, анализ судебно-следственной практики и состояния прокурорского надзора за следствием по уголовным делам об этих преступлениях, проведенный прокуратурой Московской области, показал, что за 2000 г. и 5 месяцев 2001 г. в суды было направлено 482 уголовных дела о вовлечении несовершеннолетних в совершение преступлений. В отношении 316 лиц суды вынесли оправдательные приговоры. Аналогичная картина и в других регионах.

Всего за 2001 г. выявлено 100 840 нарушений законодательства, направленного на защиту прав и интересов несовершеннолетних (+ 16,6% по сравнению с 2000 г.), и 11492 незаконных правовых акта (+ 10,4%), что свидетельствует об отсутствии тенденции к улучшению состояния законности.

Инициативно и неравнодушно подходят к работе на данном участке прокуроры республик Марий Эл и Мордовии, Красноярского края, Кемеровской, Новосибирской, Пермской, Самарской, Ульяновской области, г. Санкт-Петербурга и ряда других регионов.

В частности, прокурор Кемеровской области указанное направление надзора держит под личным контролем. В аппарате действует постоянная рабочая группа. Штат отраслевого отдела прокуратуры, состоящий из 8 прокуроров, за последние 12 лет не пересматривался. Прокуроров этого отдела отличает небезразличное отношение к проблемам детства, стремление защитить права каждого ребенка.

В истекшем году в области выявлено 5340 (в 2000 г. - 3438) нарушений законодательства о правах и интересах несовершеннолетних. По протестам прокуроров отменено и изменено 556 незаконных правовых актов. Предостережены о недопустимости нарушения законов и привлечены к различным видам ответственности 332 работника органов внутренних дел, образования, здравоохранения и социальной защиты. По заявлениям прокуроров 210 родителей лишены родительских прав в отношении 300 детей, взысканы алименты на их содержание В интересах более 300 детей, находящихся под опекой граждан, предъявлено 229 исков на сумму 1,5 млн. руб. и в интересах граждан, имеющих детей, свыше 500 исков на сумму 1,473 тыс. руб. о выплате им пособий. Защищены имущественные права более 5,5 тыс. обучающихся в образовательных учреждениях. Только в интересах 57 выпускников профессиональных лицеев из числа детей сирот по прокурорским искам взыскано 542 тыс. руб.

Принятые прокуратурой г. Санкт-Петербурга организационно-методические меры по активизации надзора в этом направлении дали свои положительные результаты. Количество выявленных нарушений законов увеличилось с 606 в 2000 г. до 1228 в 2001 г., или на 102%, число протестов - на 218% (со 104 до 318).

Активную позицию занимает прокуратура г. Санкт-Петербурга по совершенствованию действующею регионального законодательства. На протяжении 5 лет в городе не действовал институт приемной семьи. Лишь после вмешательства прокуратуры была начата разработка законодательной базы и в марте 2001 г. принят Закон "Об оплате труда приемных родителей".

Отстаивая жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прокуратура поставила вопрос о разработке проекта закона "О целевой программе Санкт-Петербурга "Дети-сироты" на 2002-2004 годы", предусматривавшего решение вопросов социальной адаптации несовершеннолетних, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, включая приобретение жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, окончивших образовательные учреждения. Указанный закон принят. Прокуратура инициировала и включение в бюджет Санкт-Петербурга средств для компенсационных выплат на питание детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях (задолженность по этим выплатам реально погашена за 2001 г.).

Прокуратурой Брянской области опротестовано незаконное постановление администрации г. Брянска "Об организации питания школьников в 2000-2001 учебном году", которым было незаконно установлено частичное возмещение родителями денежных средств на питание детей в школах. Протест удовлетворен. По заявлению прокурора области суд признал незаконными отказ финансового управления администрации г. Брянска в ежеквартальном перерасчете денежных средств, выделяемых для содержания приемных детей, и действия администрации города по выплате средств на содержание детей в приемных семьях в заниженном размере.

Прокуратура Республики Марий Эл уделяла особое внимание надзору за исполнением законодательства о социальной защите детей-сирот. Меры прокурорского реагирования в 2001 г. коснулись каждого второго ребенка, находящегося под опекой и попечительством в семьях граждан. В суды направлены иски в интересах 297 сирот о взыскании денежных средств на их содержание на сумму свыше 1,5 млн. руб., а также иски о предоставлении жилых помещений 16 детям из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые удовлетворены.

По предложению прокурора республики Правительством принят ряд мер, направленных на улучшение положения детей. Так, выплаты на содержание детей-сирот стали производиться за счет республиканского фонда компенсаций, а не за счет местных бюджетов. В результате впервые за последние 5-6 лет все семьи, воспитывающие детей-сирот, без задержек получили денежные средства на их содержание, а образовавшаяся задолженность сократилась более чем в три раза. Эти меры создали благоприятные предпосылки для развития в республике института приемных семей.

По представлению прокуратуры Ульяновской области отменено распоряжение главы администрации области, которым был незаконно занижен размер пособий на детей, находящихся под опекой (452 руб. 20 коп. на детей дошкольного возраста, 581 руб. 50 коп. на детей школьного возраста), и принято новое распоряжение, в соответствии с которым размер пособия на ребенка, находящегося под опекой (попечительством) определен в сумме 1200 руб.

Вместе с тем в организации надзора продолжают иметь место существенные недостатки и упущения. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22.06.2001 N 38, который требует от прокуроров обеспечения посредством надзора реального исполнения законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе в сфере профилактики их безнадзорности и правонарушений, выполняется не везде.

Отдельные прокуроры не исполняют требований приказа о комплексном решении задач по защите прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, в частности о сосредоточении в отраслевых подразделениях надзора за расследованием преступлений несовершеннолетних. Кроме того, вскоре после издания приказа в ряде прокуратор субъектов Федерации кадровые проблемы стали недальновидно решать за счет подразделений по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи (прокуратуры Курской и Мурманской областей, Республики Северная Осетия - Алания).

Следует отметить и такой недостаток в организации работы, как слабый анализ состояния законности на данном направлении надзора или его полное отсутствие. При проведении тех или иных проверок, инициированных Генеральной прокуратурой, во многих регионах вскрываются нарушения законности, которые ранее не замечались.

Президент Российской Федерации сделал заключение, что детская безнадзорность и беспризорность, криминализация подростковой среды в стране достигли угрожающих размеров, и потребовал от Правительства России принятия незамедлительных мер. В связи с этим всем прокурорам надлежит критически оценить состояние работы на этом важнейшем участке надзора, усилить влияние прокурорского надзора на эффективность деятельности всех органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Изложенный в информационном письме опыт работы прокуроров субъектов Федерации прошу использовать в практической деятельности, а также довести содержание письма до прокуроров районного (городского) звена.


Заместитель Генерального
прокурора Российской Федерации
государственный советник юстиции 1 класса

В.И.Давыдов



Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 25 марта 2002 г. N 21-17-02 "Об исполнении законодательства о борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних"


Текст письма официально опубликован не был


Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.