Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. N 46-Г06-10 Закон субъекта РФ, устанавливающий административную ответственность должностных и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере развлечений (досуга), признан противоречащим федеральному законодательству, поскольку субъект РФ вправе устанавливать административную ответственность только за нарушение законов и иных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. N 46-Г06-10


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.

судей Емышевой В.А., Еременко Т.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Самарской области от 07.11.05. N 189-ГД "О внесении изменений в Закон Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" по кассационной жалобе Министерства культуры и молодежной политики Самарской области, Самарской Губернской Думы на решение Самарского областного суда от 8 февраля 2006 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., объяснения представителя Министерства культуры и молодежной политики Самарской области Мищенко М.Б., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей оставить решение суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 октября 2005 г. Самарской Губернской Думой принят и 7 ноября 2005 г. Губернатором области подписан Закон Самарской области N 189-ГД "О внесении изменений в Закон Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", которым (статья 1) Закон Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" от 14 марта 2002 г. N 3-ГД дополнен статьей 2.24. об административной ответственности за допущение нахождения несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих).

Исполняющий обязанности прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим указанного Закона Самарской области от 07.11.05. N 189-ГД, ссылаясь на то, что указанное положение Закона противоречит федеральному законодательству, которое не содержит запрета на самостоятельное (без сопровождения взрослых) пребывание или передвижение несовершеннолетних в ночное время в общественных местах, установление административной ответственности за допущение нахождения несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) ограничивает правоспособность указанной категории граждан и является вмешательством в процесс воспитания и образования детей.

8 февраля 2006 г. Самарским областным судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого ставят вопрос в кассационных жалобах Министерство культуры и молодежной политики Самарской области, Самарская Губернская Дума. Полагают, что суд неправильно применил материальный закон, дал ошибочную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73); административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1).

В соответствии с названными конституционными нормами в статье 1.3 КоАП Российской Федерации определено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части первой), при этом под вопросами, имеющими федеральное значение, в данной статье понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

Что касается законодательства об административной ответственности вне сферы, определенной статьей 1.3 КоАП Российской Федерации, то оно относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы - в силу конституционно-правовой природы совместного ведения и исходя из статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации - не должны противоречить федеральным законам, в том числе Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в официально опубликованном Определении от 8 апреля 2004 года N 137-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статьей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Определении от 01.12.2005 г. N 429-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Томской области о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 1.3 кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и сохраняет свою силу.

Кроме того, вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3).

Статьей 2.24 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" установлена административная ответственность за допущение нахождения несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) в виде предупреждения или наложения административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от тридцати до ста минимальных размеров оплаты труда.

В примечании к данной статье указано, что общественными местами являются - жилые дома (за исключением жилых помещений, являющихся местом жительства несовершеннолетнего), общественные здания, улицы, дворы, парки, скверы, городской транспорт, вокзалы, аэропорты, а также помещения юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере развлечений (досуга): дискотеки, клубы, рестораны, кафе, игорные заведения и иные.

Лицами заменяющими родителей являются опекуны несовершеннолетних, иные близкие родственники, попечении которых находится несовершеннолетний.

Должностными лицами являются руководители юридических лиц осуществляющих деятельность в сфере развлечений (досуга): дискотек, клубов, ресторанов, кафе, игорных заведений, иных, на территории которых зафиксировано допущение нахождения несовершеннолетних.

Ночным временем является период времени с 22 до 6 часов.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" от 24.07.98 N 124-ФЗ, ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Семейным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как установлено в пункте "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации.

Статьей 1 Семейного кодекса Российской Федерации установлено, что права граждан в семье могут быть ограничены только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов членов семьи и иных граждан.

Статья 5 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) предусматривает, что государства - участники уважают права и обязанности родителей должным образом управлять и руководить ребенком.

Согласно ст. 65 Семейного кодекса Российской Федерации все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласованию исходя из интересов детей и с учетом мнения детей.

Проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что регулируемые оспариваемым законом отношения имеют федеральное значение, поэтому административная ответственность в данной сфере может быть установлена только Российской Федерацией. При этом суд правильно указал в решении, что оспариваемый закон в части, устанавливающей ответственность родителей, по существу устанавливает административную ответственность за неисполнение родителями своих обязанностей по воспитанию детей. Между тем, за данное правонарушение установлена административная ответственность родителей и других законных представителей статьей 5.35 КоАП РФ.

Вместе с тем, нельзя согласиться с правовой позицией суда о том, что субъект Российской Федерации своим законом вправе ограничить пребывание несовершеннолетних до 14 лет в общественных местах в вечернее и ночное время без сопровождения родителей, тем самым фактически ограничить право несовершеннолетних на передвижение, тогда как любое ограничение прав и свобод граждан, в том числе детей, допускается в силу части 3 ст. 55 Конституции РФ федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из этого, субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность должностных и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере развлечений (досуга), поскольку субъект РФ вправе устанавливать административную ответственность только за нарушение законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Кроме того, оспариваемая заявителем статья 2.24 ограничивает права участников гражданско-правовых отношений, поскольку юридические лица, осуществляющие деятельность в сфере развлечений (досуга) оказывают гражданам, в т.ч. несовершеннолетним, услуги в этой сфере, т.е. вступают в гражданско-правовые отношения, регулируемые нормами ГК РФ. Согласно ч. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона.

Ошибочное суждение суда первой инстанции в этой части не привело к принятию неправильного решения, а поэтому не может служить основанием к отмене судебного решения.

Следует согласиться с выводом суда о признании Закона области недействующим с момента его принятия, поскольку закон принят Самарской Губернской Думой с превышением полномочий.

Доводы, содержащиеся в кассационных жалобах ошибочны, основаны на неправильном толковании закона и выводов суда не опровергают.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 8 февраля 2006 г. - оставить без изменения, а кассационные жалобы Министерства культуры и молодежной политики Самарской области, Самарской Губернской Думы - без удовлетворения.


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ поддержала позицию нижестоящей инстанции, которая признала закон субъекта РФ, устанавливающий административную ответственность за допущение нахождения несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей, противоречащим федеральному законодательству.

Анализ положений семейного законодательства, включая и нормы международного права, позволил суду сделать обоснованный вывод о том, что регулируемые оспариваемым законом отношения имеют федеральное значение, поэтому административная ответственность в указанной сфере может быть установлена только РФ. При этом закон в части, устанавливающей ответственность родителей, по существу устанавливает административную ответственность за неисполнение родителями своих обязанностей по воспитанию детей. Однако за такое правонарушение установлена административная ответственность родителей и других законных представителей ст. 5.35 КоАП РФ. Более того, региональный законодатель, устанавливая ограничение прав несовершеннолетних на передвижение, не учел, что любое ограничение прав и свобод граждан, в том числе и детей, допускается в определенных случаях только на основании федерального закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Кроме того, оспариваемый закон, устанавливая ответственность юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере развлечений, ограничивает права участников гражданско-правовых отношений, поскольку указанные организации оказывают гражданам, в т.ч. несовершеннолетним, услуги в этой сфере, т.е. вступают в гражданско-правовые отношения, регулируемые нормами ГК РФ. А согласно ч. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона.


Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. N 46-Г06-10


Текст определения размещен на сайте Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)


Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.