Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. N 48-Г05-10 Поскольку наделение муниципального образования статусом городского округа не является преобразованием по смыслу федерального законодательства и осуществлялось в рамках существующей территории этого муниципального образования, получение согласия населения, проживающего на территории этого муниципального образования, не требовалось

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. N 48-Г05-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.

Судей Емышевой В.А., Хаменкова В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Борисовой Анны Александровны, Ершовой Лидии Евдокимовны, Калининой Людмилы Николаевны, Кокорина Сергея Павловича, Копылова Александра Николаевича, Крапивина Бориса Павловича, Масленникова Александровича, Соболева Александра Алексеевича, Спиридоновой Асии Разаевны, Цыбанева Александра Федоровича, Шкерина Юрия Михайловича о признании противоречащими федеральному закону и недействующими Закона Челябинской области "О статусе и границах Миасского городского округа" N 261-30 от 26 августа 2004 года, Закона Челябинской области "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области" N 263"30# от 26 августа 2004 года в части установления наименования органов местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления для Миасского городского округа, и Постановления Законодательного собрания Челябинской области "О назначении выборов в органы местного самоуправления Челябинской области" N 1588 от 30 декабря 2004 года в части назначения выборов Собрания депутатов Миасского городского округа на 20 марта 2005 года.

По кассационной жалобе Борисовой А.А., Ершовой Л.Е., Калининой Л.Н., Кокорина С.П., Копылова А.Н. Крапивина Б.П., Масленникова С.А., Соболева А.А., Спиридоновой А.Р., Цыбанева А.Ф., Шкерина Ю.М. на решение Челябинского областного суда от 17 мая 2005 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., объяснения Жмаева М.Ю., представляющего интересы Тургоякского, Ленинского поселковых Советов депутатов, Новоандреевского, Сыростанского, Черновского сельсоветов, заявителей, поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Главы Миасского городского округа Кочурову И.В., представителя Законодательного Собрания Челябинской области Харчевникову И.В., представителя Собрания депутатов Миасского городского округа Танцеву В.А., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей оставить решение суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Борисова А.А., Ершова Л.Е. Калинина Л.Н., Кокорин С.П., Копылов А.Н., Крапивин Б.П., Масленников С.А., Соболев А.А., Спиридонова А.Р., Цыбанев А.Ф., Шкерин Ю.М. обратились в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному закону и недействующими нормативно-правовых актов:

Закона Челябинской области "О статусе и границах Миасского городского округа" N 261-30 от 26 августа 2004 года,

Закона Челябинской области "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области" N 263-30 от 26 августа 2004 года, в части установления наименования органов местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления для Миасского городского округа;

Постановления Законодательного собрания Челябинской области "О назначении выборов в органы местного самоуправления Челябинской области" N 1588 от 30 декабря 2004 года, в части назначения выборов Собрания депутатов Миасского городского округа на 20 марта 2005 года.

В обосновании своих требований заявители сослались на то, что в нарушение статьи 2, пункта 2 ст. 11, статей 12, 13, 84 и 85 Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование "город Миасс" наделено статусом городского округа без согласия населения городских поселений "город Миасс", "поселок Ленинск", "поселок Тургояк", сельских поселений "Новоандреевский сельсовет", "Сыростанский сельсовет", "Черновской сельсовет"; муниципальное образование "город Миасс" не является городским поселением, которое в соответствии с указанными нормами федерального закона может быть наделено законом субъекта РФ статусом городского округа; оспариваемые акты нарушают права заявителей на осуществление местного самоуправления в своих поселениях.

Решением Челябинского областного суда от 17 мая 2005 г. производство по делу об оспаривании Закона Челябинской области "О внесении изменений Закон Челябинской области "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области" N 263-30 от 26 августа 2004 года прекращено, в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Закона Челябинской области "О статусе и границах Миасского городского округ) N 261-ЗО от 26 августа 2004 года и Постановления Законодательного собрания Челябинской области "О назначении выборов в органы местного самоуправления Челябинской области" N 1588 от 3|# декабря 2004 года в части назначения выборов Собрания депутатов Миасского городского округа от 20 марта 2005 года отказано.

Заявители Борисова А.А., Ершова Л.Е., Калинина Л.Н., Кокорин С.П., Копылов А.Н. Крапивин Б.П., Масленников С.А., Соболев А.А., Спиридоновай А.Р., Цыбанев А.Ф., Шкерин Ю.М. подали кассационную жалобу, в которой просят решение отменить и принять новое, которым удовлетворить заявление. Полагают, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал ошибочную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Законом Челябинской области "О статусе и границах Миасского городского округа" N 261-30 от 26 августа 2004 года муниципальное образование "город Миасс" наделено статусом городского округа (ст. 1), установлены границы Миасского городского округа (приложение 1, 2).

Отказывая заявителям в удовлетворении требований о признании недействующим указанного закона области, суд пришел к выводу о том, что муниципальное образование "город Миасс" в существующих на момент опубликования Федерального закона N 131-ФЗ границах к моменту принятия оспариваемого Закона области имело структуру организации местного самоуправления и административно-территориальное устройство, позволяющее наделить его статусом городского округа. А поскольку наделение муниципального образования "город Миасс" статусом городского округа не является преобразованием в смысле ст. 12 Федерального закона N 131-ФЗ и осуществлялось в рамках существующей территории этого муниципального образования, получение согласия населения, проживающего на территории этого муниципального образования не требуется.

При этом суд исходил из следующего.

Закон Челябинской области "О статусе и границах Миасского городского округа" принят во исполнение п.п. 1 п. 1 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года (далее ФЗ N 131-ФЗ), опубликованного 8 октября 2003 года и вступающего в силу с 1 января 2006 года, за исключением главы 12 "Переходные положения", которая действует со дня опубликования закона.

Главой 12 названного федерального закона предусмотрен переходный период, особенности осуществления местного самоуправления в который, установлены положениями ст. 84, а меры по реализации этих положений - ст. 85 этого Федерального закона.

Порядок установления границ муниципальных образований и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа или муниципального района предусмотрены ст.ст. 11-13 Федерального Закона N 131-ФЗ.

Согласно пункта 3 статьи 84 указанного закона изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы 12 названного Федерального закона, до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным статьями 84 и 85 названного Федерального закона. Изменение границ и преобразование указанных выше муниципальных образовании производятся с соблюдением требований соответственно статей 12 и 13 названного Федерального закона. При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 ст. 11 названного Федерального закона не применяются.

Судом установлено, что на момент принятия оспариваемого закона, муниципальное образование "город Миасс" представляло собой объединенные общей территорией в границах административно-территориальной единицы Челябинской области "город областного значения "Миасс", совокупность поселений, совместно осуществляющих местное самоуправление; на территории муниципального образования "город Миасс" не было других муниципальных образований.

Муниципальное образование "город Миасс" имело следующую территориальную структуру, обусловленную историческим развитием административно-территориальным устройством Челябинской области и определяющую систему органов местного самоуправления, и систему территориального самоуправления:

1. город Миасс в составе поселений Автозавод, Машгородок, Старый город, городские поселения Восточный, Дачный, Динамо, Заречье, Известковый, Ильменский, Мебельщиков, Мелентьев Миасс-1, Миасс-2, Первомайский, Строителей;

2. рабочий поселок Ленинск и находящиеся с ним в муниципальной связи поселки Архангельское Верхний Иремель, Красный, Октябрьский, Осьмушка;

3. рабочий поселок Тургояк и находящиеся с ним в муниципальной связи поселки Золотой Пляж Михеевка, Северные Печи;

4. Новоандреевский сельсовет в составе поселки Наилы, Новотагилка, Селянкино, Тыелга, селе Новоандреевка;

5. Сыростанский сельсовет в составе: поселки Верхний Атлян, Зеленая Роща, Нижний Атлян, Новый Урал-Дача, поселки (железнодорожные станции) Сыростан, Тургояк, Хребет, село Сыростан;

6. Черновской сельсовет в составе - поселки Горный и Косачево, села Смородинка, Устиново Черновское. (л.д. 77, т. 1)

Согласно Уставу муниципального образования "город Миасс" систему органов местного самоуправления в муниципальном образовании образуют органы городского самоуправление и органы самоуправления рабочих поселков Ленинск и Тургояк, Новоандреевского, Сыростанского, Черновского сельсоветов.

Ленинский поселковый Совет депутатов, Тургоякский поселковый Совет депутатов Новоандреевский сельский Совет депутатов, Сыростанский сельский Совет депутатов, Черновский сельский Совет депутатов являются выборными органами самоуправления, наделенными полномочиями на решение отнесенных к их ведению вопросов городского значения на территории соответствующих поселков, сельских населенных пунктов и населенных пунктов, находящихся в муниципальной связи с ними.

Указанные обстоятельства подтверждаются ст.ст. 11, 30, 32 Устава муниципального образования "город Миасс", в редакции, действующей на момент вступления в силу оспариваемого Закона Челябинской области.

Анализируя вышеуказанные положения устава муниципального образования, суд пришел к правильному выводу о том, что муниципальное образование "город Миасс" включало территории указанных выше населенных пунктов, жители которых осуществляли местное самоуправление в рамках указанного муниципального образования, а также через систему территориального самоуправления, полномочия которых на решение отнесенных к их ведению вопросов городского значения на соответствующих территориях были определены Уставом муниципального образования.

Постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 26 августа 2004 года N 1311 "О преобразовании рабочих поселков Ленинск и Тургояк города Миасса Челябинской области" указанные выше поселки преобразованы в сельские населенные пункты поселки Ленинск и Тургояк. Судом установлено, что предварительно по вопросу административно-территориального устройства в указанных рабочих поселках на основании Решения Миасского городского Совета депутатов N 3 от 27.02.2004 г. был проведен опрос граждан, согласно которому большинство граждан этих поселков выразили согласие на изменение статуса населенного пункта.

В обоснование своих требований, заявители ссылались на то, что рабочие поселки Тургояк и Ленинск, сельсоветы Новоандреевский, Черновской и Сыростанский на момент принятия оспариваемого закона являлись муниципальными образованиями, имели выборные органы местного самоуправления, устав; с принятием оспариваемого закона статус муниципального образования утратили, как и право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, без согласия на изменение статуса населения поселков, по следующим основаниям.

В подтверждение своих доводов заявители ссылались на Устав самоуправления города Миасса, принятый на Миасским городским Советом народных депутатов 19.12.1991 года и зарегистрированный Челябинским областным Советом народных депутатов 3 апреля 1992 года, регистрационный N 2, Устав местного самоуправления сельской администрации с. Смородинка города Миасса, зарегистрированный постановлением главы администрации города Миасса N 99 от 15.02.1994 года, Устав о местном самоуправлении администрации села Сыростан города Миасса, зарегистрированный постановлением администрации города Миасса N 221 от 05.04.1994 года, Устав о местном самоуправлении администрации села Новоандреевка, зарегистрированный постановлением главы администрации города Миасса 14.02.1994 года N 97, Устав местного самоуправления администрации поселка Ленинск города Миасса, зарегистрированный постановлением главы администрации города Миасса от 18.02.1994 г. N 116, Устав местного самоуправления администрации поселка Тургояк города Миасса, зарегистрированный постановлением администрации города Миасса от 08.02.1994 N 83.

Суд первой инстанции, тщательно исследовав представленные доказательства, пришел к выводу о том, что рабочие поселки Тургояк и Ленинск, сельсоветы Новоандреевский, Черновской и Сыростанский на момент принятия оспариваемого закона не имели статуса муниципального образования.

Как правильно отметил суд, наличие уставов о местном самоуправлении, принятых до введения в действие Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ и выборных органов местного самоуправления, само по себе не свидетельствует о наличии статуса муниципального образования.

Понятие муниципального образования дано в ст. 1 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ как городского, сельского поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Исследовав представленные заявителями уставы, суд первой инстанции установил, что уставы не содержат сведений о том, когда и каким органом местного самоуправления уставы приняты, а также сведений об их государственной регистрации и опубликовании в установленном законом порядке, с принятием Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" уставы не были приведены в соответствие с ним.

Органы самоуправления на этих территориях были образованы в результате выборов, состоявшихся 22 декабря 1996 года. Одновременно с выборами депутатов и глав самоуправления на указанных территориях были организованы избирательные округа и прошли выборы представительного органа местного самоуправления - Миасского городского Совета депутатов и Главы города Миасса. Граждане - жители указанных территорий, избрали по своему избирательному округу депутата в представительный орган муниципального образования и участвовали в выборах Главы города.

К моменту принятия оспариваемого Закона сроки полномочий избранных органов местного самоуправления истек.

Кроме того, решением N 4 Миасского городского Совета депутатов от 20 января 2000 года принят Устав муниципального образования "город Миасс", который зарегистрирован Законодательным собранием Челябинской области в установленном законом порядке 26 января 2000 года, регистрационный N 200.

Принятый Устав изменил существующую систему организации и структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Ленинский поселковый Совет депутатов, Тургоякский поселковый Совет депутатов вводились впервые, а Новоандреевский, Сыростанский и Черновской сельские Советы депутатов получали статус выборного органа самоуправления, наделенного полномочиями на решение отнесенных к их ведению вопросов городского значения на территории соответствующих поселков и сельских населенных пунктов (ст.ст. 42, 66-79 Устава...) и выборных должностных лиц самоуправления - Глав самоуправления рабочих поселков и сельсоветов (ст.ст. 93, 118-132 Устава).

В связи с истечением сроков полномочий ранее избранных органов местного самоуправления и изменением структуры организации местного самоуправления в муниципальном образовании "город Миасс" 24 декабря 2000 года состоялись выборы главы города, депутатов в Миасскии городской совет депутатов, выборы глав самоуправления поселков Ленинск и Тургояк, Новоандреевского, Сыростанского и Черновского сельсоветов и выборы депутатов в Ленинский и Тургоякский поселковые, Новоандреевский, Сыростанский и Черновской сельские Советы депутатов.

Решением представительного органа муниципального образования "город Миасс" N депутатов N 7 от 28 ноября 2003 года была принята новая редакция Устава этого муниципальной образования, которая действовала на момент вступления в силу оспариваемого Закона Челябинске области, которая также закрепляла сложившуюся систему местного самоуправления.

Как видно из устава муниципального образования Миасс, действовавшего на момент принятия закона области, Главы самоуправления рабочих поселков и сельсоветов по вопросам, находящимся в ведении органов городского самоуправления, подконтрольны Главе Города (ст. 106), финансирование деятельности органов самоуправления рабочих поселков и сельсоветов осуществляется за счет средств, предусмотренных в городском бюджете (ст. 67), в бюджете Города предусматриваются в качестве составных частей сметы доходов и расходов рабочих поселков Ленинск и Тургояк, Новоандреевского, Сыростанского и Черновского сельсоветов (ст. 129), выборы депутатов советов назначаются Миасским городским советом, а не самими советами.

Таким образом, суд установил, что с декабря 2000 года поселки Тургояк, Ленинск, сельсоветы Новоандреевскии, Сыростанский и Черновской не обладали совокупностью установленных ст. 7 Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ, признаков муниципального образования, не имели самостоятельного бюджета, устава и выборных органов местного самоуправления, а осуществляли свою деятельность в соответствии положениями Устава муниципального образования к "город Миасс", в пределах утвержденной сметы и были подотчетны в своей деятельности органов самоуправления муниципального образования.

То обстоятельство, что установление системы организации структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании осуществлено выборным органом местного самоуправления с участием представителей указанных выше территорий и подтверждено волеизъявлением их жителей, принявших участие в выборах органов местного и территориального самоуправления, а также то, что устав муниципального образования в части, предусматривающей организацию системы и структуру органов местного и территориального самоуправления никем не оспорен и не признан недействующим, по мнению суда, свидетельствует о том, что муниципальное образование "город Миасс" на момент опубликования Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ не имело на своей территории других муниципальных образований.

Вывод суда первой инстанции соответствуют установленным обстоятельствам дела, подтвержденным проверенными судом доказательствами.

Доводы заявителей о том, что муниципальное образование "город Миасс" не является городским поселением, который в силу правовых положений ст. 84 и 85 Федерального закона N 131-ФЗ, могло быть наделено статусов городского округа, судебная коллегия отвергла как необоснованные, поскольку единственным препятствием к наделению муниципального образования статусом городского округа было наличие на территории муниципального округа других городских населенных пунктов. Данное препятствие было устранено путем преобразования рабочих поселков Тургояк и Ленинск в сельские населенные пункты, что осуществлено с соблюдением действующего законодательства и с учетом мнения населения этих поселков.

Также обоснован вывод суда о том, что оспариваемым Законом области прав заявителей на осуществление местного самоуправления не нарушено, поскольку статус городского округа позволяет решать как комплекс вопросов местного значения, так и подлежащих передаче в ведение местного самоуправления в связи с проводимой реформой, вопросы городского значения, на территории соответствующих поселков и сельских населенных пунктов, вопросы местного значения касающиеся непосредственно жителей указанных территорий, разрешаются органами территориального самоуправления, сроки полномочий которых не истекли.

По вышеуказанным основаниям суд первой инстанции не нашел оснований для признания противоречащим закону и недействующим постановления Законодательного собрания Челябинской области "О назначении выборов в органы местного самоуправления Челябинской области" N 1588 от 30 декабря 2004 года в части назначения выборов Собрания депутатов Миасского городского округа на 20 марта 2005 года.

Оспариваемый заявителями Закон Челябинской области "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области" N 263-30 от 26 августа 2004 года, признан утратившим силу ст. 2 Закона Челябинской области от 28 октября 2004 года N 308-30 "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области", опубликованного в газете "Южноуральская панорама" 30 ноября 2004 года. (т.е. до обращения в суд заявителей).

В связи с чем дело в этой части судом правильно прекращено на основании абз. 2 ст. 220 ГПК РФ, поскольку Закон, оспариваемый заявителями, прекратил свое действие и сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является, каких-либо нарушений охраняемых законом прав повлечь не может.

Доводы заявителей в кассационной жалобе о том, что муниципальное образование "город Миасс" представляет собой совокупность поселений, с связи с чем не может быть преобразовано в городской округ являются ошибочными т.к. согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 ФЗ N 131-ФЗ в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального права или норм процессуального права, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и подтверждаются доказательствами, исследованными в судебном заседании, а поэтому оснований к отмене решения суда по доводам кассационной жалобы не имеется.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда и по существу сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 17 мая 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Борисовой А.А., Ершовой Л.Е., Калининой Л.Н., Кокорина С.П., Копылова А.Н. Крапивина Б.П., Масленникова С.А., Соболева А.А., Спиридоновой А.Р., Цыбанева А.Ф., Шкерина Ю.М. - без удовлетворения.