Письмо Минобразования РФ от 19 февраля 1999 г. N 01-52-14/31-11 "О представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации о нарушении ст.43 Конституции Российской Федерации и Федерального законодательства об образовании"(извлечение)

Письмо Минобразования РФ от 19 февраля 1999 г. N 01-52-14/31-11
"О представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации о нарушении ст.43 Конституции Российской Федерации и Федерального законодательства об образовании"
(извлечение)


Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации рассмотрело представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации "О нарушении ст.43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании" от 06.01.99 N 21-7-99.

В связи с выявленными нарушениями действующего законодательства в области образования по результатам проверок Генпрокуратуры России министерством в оперативном порядке предпринят ряд мер по устранению высказанных замечаний.

В частности, Минобразованием России:

I. Подготовлено распоряжение от 27.01.99 N 76-31 об устранении отмеченных Генпрокуратурой России нарушений федерального законодательства по вопросам порядка приема в вузы; осуществления филиалами вузов образовательной деятельности; оказания образовательными учреждениями платных образовательных услуг; размера оплаты за проживание в студенческих общежитиях, оформления договоров аренды и использования федерального имущества вузами, а также нарушений, связанных с ограничением прав граждан, включая детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при получении высшего образования.

II. Затребованы объяснения от руководителей подведомственных высших учебных заведений по каждому факту, отмеченному в представлении Генпрокуратуры России, а также информация о принятии мер по их устранению и недопущению в последующей образовательной деятельности вуза. По результатам анализа полученных объяснений ректоров вузов будет издан приказ Минобразования России о мерах по устранению и недопущению выявленных недостатков и нарушений. К виновным руководителям вузов и структурных подразделений министерства будут приняты меры административного воздействия. Аналогичные письма с приложением представления Генпрокуратуры России Минобразование России направило в федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении вузы, в которых выявлены нарушения. О принятых мерах предложено проинформировать Минобразование России до 01.03.99.

III. Обсуждены меры по устранению нарушений федерального законодательства об образовании на совете Российского союза ректоров вузов (Москва, 20.01.99), Всероссийском совещании проректоров по учебной работе (Тамбов, 26 - 28.01.99), Всероссийском семинаре-совещании работников образования (Тюмень, 23.01.99), на встрече с Ассоциацией негосударственных вузов России (Москва, 12.02.99).

IV. Запланировано проведение расширенного заседания коллегии министерства на 23.02.99 по проблемам обеспечения бесплатности, общедоступности и конкурсной основы получения высшего профессионального образования и приема в высшие учебные заведения, а также обсуждение изменений к Порядку приема в государственные вузы.

С целью устранения нарушений федерального законодательства, отмеченных в представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сообщаем следующее.

По вопросам Порядка приема в вузы.

<...> Вузам указано, что работа подготовительных отделений, финансируемых из государственного бюджета, и хозрасчетных подготовительных курсов организуется с целью повышения уровня знаний абитуриентов по общеобразовательным предметам, а программы обучения на подготовительных отделениях и курсах должны соответствовать программам, рекомендуемым Минобразованием России. Кроме того, обращено внимание, что подготовительные отделения, финансируемые из федерального бюджета, созданы с целью поддержки лиц, испытывающих материальные и социальные затруднения при подготовке в вуз, особенно лиц, проживающих в сельской местности, а также граждан, уволенных с военной службы. Обучение слушателей финансируется из государственного бюджета, поэтому введение платного обучения по договорам на подготовительных отделениях не предусматривается. <...>

В письме, подготовленном министерством, указано, что единые экзамены (совмещенная итоговая государственная аттестация в общеобразовательном учреждении, одновременно являющаяся вступительными испытаниями в вуз) проводятся в соответствии с требованиями Положения об итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений и Правилами приема в вузы с целью снижения нагрузки учащихся и не являются дополнительной образовательной услугой (письмо Минобразования России от 16.12.98 N 01-50-205ин/32-03).

Вузам указано, что при организации приема абитуриентов на направление подготовки или специальность высшего профессионального образования в несколько потоков не допускается повторное участие в конкурсе лиц, получивших неудовлетворительную оценку на вступительных испытаниях в предыдущем потоке, а при большом конкурсе на направление подготовки или специальность не рекомендуется проведение вступительных испытаний в форме собеседования, при котором затруднительно формирование критериев оценки знаний абитуриентов и как следствие рассмотрение апелляций.

Вузам указано на необходимость выполнения п.3, 4 ст.10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.96 N 125-ФЗ и п.7 действующего Порядка приема в вузы, в которых определено, что высшее учебное заведение вправе реализовать образовательные программы высшего профессионального образования и объявлять прием граждан только при наличии лицензии на ведение соответствующей образовательной деятельности. Прием в вуз для обучения в его филиале возможен только при наличии лицензии у данного филиала.

Минобразованием России разослано в вузы и органы управления образованием субъектов Российской Федерации письмо от 16.12.98 N 01-50-205ин/32-03 "О недопустимости установления платы за образовательные услуги, оказываемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями в рамках основных образовательных программ"**. В данном письме указывается, что вступительные испытания, оформление документов при проведении вступительных испытаний и зачисление в высшие учебные заведения, перевод с одной формы обучения на другую, восстановление не являются платными образовательными услугами.

<...>

По вопросам функционирования филиалов вузов и осуществления ими образовательной деятельности.

В связи с интенсивным развитием в последнее время сети филиалов и представительств государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, их функционированием и допускаемыми при этом нарушениями законодательства Минобразование России направило руководителям субъектов Российской Федерации письма с предложением осуществлять совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации более действенный мониторинг регистрируемых в регионах негосударственных вузов и их филиалов, филиалов государственных и муниципальных вузов независимо от их ведомственной принадлежности. К письмам приложены сведения Минобразования России о находящихся в регионах негосударственных вузах и их филиалах, филиалах государственных и муниципальных вузов для их уточнения и дополнения на местах и последующего направления один раз в полугодие в Минобразование России информации о вновь зарегистрированных образовательных учреждениях по разработанной нами форме.

Анализ поступающей из регионов информации позволит выявлять и принимать соответствующие меры к образовательным учреждениям высшего профессионального образования, осуществляющим образовательную деятельность без наличия соответствующей лицензии. Информацию о выявленных незарегистрированных в установленном порядке образовательных учреждениях и представительствах, ведущих образовательную деятельность, предложено также направлять в органы прокуратуры на местах.

Аналогичное предложение Минобразование России письмом от 01.01.99 N 15-4ин/15-13 направило непосредственно руководителям органов управления образованием субъектов Российской Федерации.

Указанные в Вашем представлении факты о массовом нарушении законодательства в области образования при осуществлении образовательной деятельности филиалами до получения ими лицензии выявлены и ранее в ходе проведенной министерством работы по инспектированию в порядке надзора за деятельностью вузов и их территориально обособленных структурных подразделений, а также по информации, полученной из ряда субъектов Российской Федерации (Ставропольского края, Краснодарского края, Кабардино-Балкарской Республики, Тульской, Калужской, Тюменской областей и др.). В целях исключения такой практики министерством направлено в министерства и ведомства, имеющие вузы, органам управления образованием субъектов Российской Федерации, ректорам вузов инструктивное письмо от 11.07.97 N 34 "О мерах по обеспечению выполнения законодательства Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования". В целях обеспечения контроля за процессом организации филиалов в вузы направлено письмо от 23.01.98 N 11-2ин/11-01-13 "О создании филиалов подведомственных вузов". Подготовлен проект Типового положения о филиале государственного высшего учебного заведения федерального ведения, который сейчас обсуждается региональными советами ректоров и после обобщения высказанных замечаний и предложений будет направлен на регистрацию в Минюст России. В проекте новой редакции Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации предусмотрен порядок организации и деятельности филиалов и представительств вузов. Проект также рассматривается с участием региональных советов ректоров с последующим проведением регистрации в Минюсте России.

Сложившаяся в течение десятилетий структура высших учебных заведений предусматривала наличие в них территориально обособленных подразделений (учебно-консультационных пунктов, общетехнических, вечерних или заочных факультетов, филиалов факультетов и кафедр на крупных предприятиях и др.), организованных не только в России, но и за рубежом в целях создания условий для оказания помощи студентам, обучающимся преимущественно по заочной форме, в освоении образовательных программ непосредственно по месту их работы и жительства. Приведение этой структуры в соответствие с новым Гражданским кодексом Российской Федерации, предусматривающим в составе вуза в качестве его территориально обособленного подразделения только филиала или представительства, потребовало изменения статуса более тысячи периферийных подразделений вузов, многие из которых ведут образовательную деятельность в течение многих лет и даже десятилетий.

В частности, система учебно-консультативных пунктов (УКП) вузов, сформировавшаяся еще в СССР, хорошо зарекомендовала себя, так как давала возможность жителям отдаленных районов получить высшее профессиональное образование в ведущих вузах страны.

Однако в настоящее время деятельность УКП вошла в противоречие с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, перед вузами встала проблема преобразования УКП в филиалы с их последующим лицензированием либо их ликвидации.

Однако ликвидация действующих УКП ведет за собой решение вопроса о судьбе студентов, уже обучающихся в УКП. При преобразовании их в филиалы с последующим прохождением процедуры лицензирования УКП не прекращают своей образовательной деятельности, поскольку имеют контингент обучающихся.

УКП создавались приказом ректора вуза. В то же время создание филиала - сложный и длительный процесс. Филиалы государственных вузов создаются приказами выполняющих функцию учредителей государственных органов управления образованием. Изданию приказа обязательно должна предшествовать процедура согласования с "федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по месту нахождения филиала" (п.3 ст.8 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.96 N 125-ФЗ). Министерство при подготовке приказа о создании филиала руководствуется данной законодательной нормой и в обязательном порядке требует представления соответствующих документов.

Согласно Закону Российской Федерации "Об образовании" филиалы проходят лицензирование в порядке, установленном для образовательных учреждений. Лицензионные требования для филиалов и образовательных учреждений едины.

В то же время образовательная деятельность в УКП велась силами профессорско-преподавательского состава головного вуза, по заочной форме обучения, материальная база УКП в основном не соответствовала требованиям, предъявляемым при лицензировании филиалов. Вследствие этого при лицензировании филиалы испытывают ряд трудностей из-за низкого кадрового потенциала и слабой материально-технической оснащенности учебного процесса.

Во многих случаях получение статуса филиала требует решения весьма сложных вопросов, в частности урегулирования вопросов собственности, поскольку ранее использовались самые различные формы предоставления учебных помещений и оборудования государственными предприятиями, учреждениями и организациями. В связи с этим процесс приведения в соответствие с действующим законодательством организации деятельности многих обособленных подразделений вузов быстро завершить не представляется возможным по объективной причине.

Тем не менее в результате осуществленных министерством мер процесс преобразования территориально обособленных подразделений вузов в филиалы приобрел массовый характер. Только в 1999 году министерством создано 150 филиалов подведомственных вузов. Распорядительными документами министерства о создании филиала подведомственного вуза предусматривается контроль за представлением материалов на лицензирование в установленном порядке и осуществлением вузом мероприятий, обеспечивающих функционирование филиала. Как правило, подведомственные вузы обеспечивают в установленные сроки представление материалов на лицензирование. Однако процесс лицензирования является по объективным причинам трудоемкой по времени процедурой и составляет в среднем 3 - 6 месяцев, поскольку связан с проверкой экспертной комиссией условий и обеспечения учебного процесса по каждой реализуемой образовательно-профессиональной программе. По этой причине отдельные филиалы, созданные в установленном порядке, не могут получить лицензию до начала учебного года и иногда начинают осуществлять образовательную деятельность без нее, но, как правило, это происходит после представления необходимых документов по лицензированию в Минобразование России. По фактам работы филиалов подведомственных вузов без регистрации, лицензии или уклонения от лицензирования министерство организует проверки своими силами, привлекая с этой целью представителей советов ректоров вузов, органов управления образованием субъектов Российской Федерации, и принимает соответствующие меры. Так, отменен приказ министерства о создании филиала Кубанского государственного университета в г.Кропоткине из-за необеспечения необходимой учебно-лабораторной базой. Однако следует отметить, что отсутствие средств и необходимых кадров для проверки деятельности филиалов непосредственно на месте не позволяет осуществлять их регулярно и планомерно. В основном по этой причине не нашло применения в практике работы министерства приостановление деятельности филиалов, не имеющих лицензий, до решения суда. Кроме того, не определены механизм приостановки деятельности вуза или его филиала при нарушении им законодательства и его экономические, политические, социальные и моральные последствия.

Большую активность по созданию филиалов проявляют Московский государственный социальный университет Минтруда России (14 филиалов), Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (28 филиалов), негосударственные высшие учебные заведения. К настоящему времени лицензию на право ведения образовательной деятельности имеют 363 негосударственных вуза и 266 их филиалов. В течение 1998 года выдано 135 лицензий филиалам государственных вузов и 123 - филиалам негосударственных вузов. На сегодняшний момент около 20 заявок на лицензирование филиалов вузов находится на рассмотрении в министерстве.

С целью создания системы контроля за соблюдением законности в деятельности территориально обособленных подразделений высших учебных заведений предлагается осуществление комплекса мероприятий.

На февраль 1999 года намечено совещание Минобразования России с органами управления образованием федеральных министерств и ведомств о взаимодействии по вопросам создания и функционирования филиалов подведомственных вузов. В феврале-июне 1999 г. запланировано проведение в ряде регионов выборочной проверки деятельности филиалов вузов, территориально расположенных в одном населенном пункте. По результатам рассмотрения комплекса вопросов по созданию, лицензированию и деятельности филиалов подведомственных вузов в июне 1999 г. Минобразованием России будет рассмотрен вопрос об упорядочении сети филиалов.

Министерством запланирована и уже ведется работа по подготовке и внесению на рассмотрение в установленном порядке предложений по принятию поправок, дополнений и изменений:

в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.96 N 125-ФЗ, направленных на упорядочение создания филиалов негосударственных вузов;

в Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13.01.96 N 12-ФЗ в части, касающейся расширения полномочий органов государственного управления образованием и субъектов Российской Федерации в осуществлении контроля за деятельностью образовательных учреждений, их филиалов и представительств.

Кроме того, министерством запланировано проведение международной научно-практической конференции "Право на образование: проблемы его реализации" и межвузовской конференции "Правовые основы управления высшей школой в современных условиях".

По вопросам оплаты за проживание в студенческих общежитиях.

Пунктом 4 статьи 42 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13.01.96 N 12-ФЗ определено, что из федерального бюджета выделяются средства на содержание общежитий и других объектов социально-культурной сферы системы среднего и высшего профессионального образования. В пределах имеющихся бюджетных и внебюджетных средств образовательные учреждения самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по социальной поддержке студентов, а также устанавливают порядок и размеры оплаты за проживание в общежитиях, за услуги, непосредственно не связанные с образовательным процессом.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.96 N 125-ФЗ оплата за проживание студентов в общежитии не должна превышать 5% от размера стипендии.

Экономическая ситуация такова, что с 1996 года Минфином России практически полностью прекращено финансирование расходов на проведение капитального и текущего ремонтов в подведомственных министерству учреждениях, на оплату хозяйственных расходов, включая и коммунальные услуги. Такое положение дел вынуждает вузы функционировать на условиях "самофинансирования" (за счет внебюджетных средств).

Основное поступление внебюджетных средств в вузах происходит от сдачи излишков площадей зданий в аренду. Некоторые вузы по согласованию со студенческим профкомом переоборудуют часть зданий общежитии под гостиницы.

Несмотря на это, вузам хватает средств только на покрытие части расходов по функционированию общежитии, и тогда администрация вузов вынуждена нарушать закон и повышать размер оплаты за проживание в общежитиях, оговаривая в индивидуальных договорах со студентами повышение размера оплаты. За счет этого обеспечивается проживание малоимущих студентов, сирот, чернобыльцев и других социально незащищенных категорий обучающихся.

Минобразование России признает, что есть случаи необоснованного завышения оплаты за проживание студентов в общежитиях, о чем свидетельствуют проверки финансово-хозяйственной деятельности Генеральной, а также региональных прокуратур (представление прокуратуры Московского района Санкт-Петербурга от 03.12.98 N 20-75-В-98 о завышении оплаты за проживание студентов в Межвузовском студенческом городке Санкт-Петербурга и т.д.).

Вместе с тем Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации считает, что основной причиной многочисленных нарушений действующего законодательства об образовании является хроническое недофинансирование образовательных учреждений из федерального бюджета. <...>

В настоящее время нормативные потребности образовательных учреждений в финансировании, рассчитанные на основе действующих нормативных документов, почти в пять раз превышают бюджетные ассигнования. В этих условиях выполнять действующее законодательство, особенно в части гарантирования определенных социальных благ, практически невозможно.

Следует также отметить, что действующим законодательством образовательным учреждениям предоставлены чрезвычайно широкие права по привлечению дополнительных внебюджетных средств, в том числе за счет оказания платных образовательных услуг, расширения приема студентов на платное обучение, расширения сферы коммерческой деятельности. Именно за счет этих доходов система образования продолжает функционировать - численность учащихся меняется исключительно в силу демографических причин, а численность студентов неуклонно растет, учебный процесс в образовательных учреждениях федерального ведения не прерывается.

Законом Российской Федерации "Об образовании" (п.2 ст.40) предусматриваются государственные гарантии в части выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% от национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений, согласно закону, подлежат ежеквартальной индексации в соответствии с темпами инфляции.

В связи с этим Минобразование России обращает внимание Генеральной прокуратуры Российской Федерации на неисполнение данных законодательных положений и просит ужесточить прокурорский надзор по их обеспечению и выполнению, что, по нашему мнению, будет способствовать исполнению настоящего Закона и пресечению правового нигилизма в сфере образования.


Министр

В.М.Филиппов


______________________________

** Отменено.



Письмо Минобразования РФ от 19 февраля 1999 г. N 01-52-14/31-11 "О представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации о нарушении ст.43 Конституции Российской Федерации и Федерального законодательства об образовании"(извлечение)


Текст письма опубликован в журнале "Образование в документах", апрель 1999 г., N 7, в приложении к журналу "ОвД. Межведомственный информационный бюллетень" "Платные услуги образовалельного учреждения. Справочник", издание 5-е, 2002 г.


Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.