Письмо Департамента налоговых реформ Минфина РФ от 25 февраля 1997 г. N 04-01-01 О проекте Налогового кодекса РФ

Письмо Департамента налоговых реформ Минфина РФ
от 25 февраля 1997 г. N 04-01-01


Министерство финансов Российской Федерации рассмотрело предложения к проекту Общей части Налогового кодекса.

Разработка проекта Налогового кодекса осуществлялась авторитетными специалистами в области экономики и юриспруденции, которые имеют немалый опыт работы в законотворческой и правоприменительной деятельности. К работе привлекались ученые, специалисты из государственных органов, коммерческих, общественных и других организаций, некоторые из привлекаемых специалистов в настоящее время являются членами Ассоциации налогового права и ее Президиума. Проект Налогового кодекса направлялся на заключение органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. До рассмотрения на заседаниях Правительства Российской Федерации проект Налогового кодекса обсуждался в специально созданных комиссиях Правительства Российской Федерации и соответствующих рабочих группах, а также направлялся на заключение министерствам и ведомствам. В указанных комиссиях и рабочих группах были представлены интересы различных организаций, в частности, Всероссийского общества инвалидов, Миннауки России, Российского союза промышленников и предпринимателей и Форума предпринимателей Санкт-Петербурга, Общероссийского объединения "Круглый стол бизнеса России", Ассоциации российских банков, Международной ассоциации руководителей предприятий, религиозных организаций, Федерации независимых профсоюзов России, Центросоюза и Российского торгового союза, Всероссийской конфедерации труда. Все поступающие замечания и предложения к проекту Налогового кодекса учитывались при его доработке.

Принимая во внимание особую значимость для каждого гражданина России подготавливаемого законопроекта, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и, непосредственно, разработчики Налогового кодекса проводили и продолжают осуществлять большую работу по информированию и разъяснению общественности о предусмотренных в проекте Налогового кодекса изменениях налоговой системы. В этой работе активно участвуют средства массовой информации, организуются специальные семинары, конференции и публичные обсуждения в иных формах. Советом Федерации были проведены специальные парламентские слушания. Проект направлялся на съезды, организованные Союзом Российских городов и Ассоциацией "Сибирское соглашение".

Пожалуй, столь же широкое общественное обсуждение проводилось лишь при подготовке Конституции Российской Федерации. Заинтересованность разработчиков проекта Налогового кодекса в продолжении такой работы объяснима масштабностью и значимостью рассматриваемого законопроекта.

Таким образом, изложенный в письме вывод о том, что к подготовке проекта Налогового кодекса были привлечены лишь отдельные эксперты, является ошибочным.

Безосновательными, по нашему мнению, являются и выводы авторов о том, что проект Общей части Налогового кодекса не обеспечивает достижение намеченных целей, связанных с совершенствованием налоговой системы, о нецелесообразности его принятия и введения в действие в ближайшие годы, об отсутствии "экономической концепции налогообложения", о якобы сделанных попытках законодательного закрепления широких возможностей для нормотворческой деятельности в налоговой сфере органов исполнительной власти, не урегулировании вопросов распределения полномочий между уровнями власти и органами местного самоуправления, об усилении фискально-карательной направленности деятельности налоговых органов и другие.

Проект Налогового кодекса соответствует требованиям, предъявляемым к кодифицированным законодательным актам. Он разрабатывался в соответствии с основными направлениями государственной экономической политики, включая налоговую политику, на основе принципов рациональности, справедливости, преемственности и предсказуемости развития налоговой системы. Налоговый кодекс призван обеспечить устранение правовых пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности нормативных актов, а также обеспечить внутреннюю согласованность, взаимоувязанность норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе налогообложения, компактность в сочетании с полнотой правового регулирования.

Систематизация налогового законодательства, построение единой налоговой системы и установление единого налогового правопорядка в России необходимы именно в настоящее время. Сохранение действующей практики бессистемного налогового нормотворчества не только нарушает права и охраняемые законом интересы конкретных налогоплательщиков, но и оказывает дестабилизирующее влияние на экономическую ситуацию в стране. Представляется необоснованным утверждение о том, что только многолетнее апробирование созданного стабильного массива законодательных актов о налогах должно быть непременным условием принятия и введения в действие Налогового кодекса в России. Во-первых, потребуется определенное время для создания такого законодательного массива. Ибо, действующая практика свидетельствует о вторжении в область регулирования налоговых правоотношений нормативных актов, относящихся к другим отраслям права. Во-вторых, сколько же потребуется лет для стабилизации созданного законодательного массива, а затем для его апробирования, и каков же предел достаточности указанных критериев, по мнению уважаемых авторов такого предложения, для позитивного решения вопроса о введении в действие в России Налогового кодекса.

В процессе структурных, экономических, социальных и других преобразований в России будут возникать новые задачи, решение которых потребует дальнейшего совершенствования налоговой системы и правовых предписаний в этой сфере. Это естественный процесс развития общества, и пределы совершенствования не существуют. По нашему мнению, обоснованное применение теории, обобщение национального и международного опыта в сочетании с профессионализмом обеспечат принятие и введение в действие в ближайшее время необходимого систематизированного законодательного акта (Налогового кодекса Российской Федерации), обеспечивающего комплексный подход к решению текущих и перспективных проблем в области налогообложения.

Предположения о сохранении на прежнем уровне в проекте Налогового кодекса громоздкости налоговой системы свидетельствует о недостаточной проработке ими рассматриваемого проекта, предусматривающего существенное упорядочение налоговой системы и значительное сокращение количества применяемых налогов и сборов. Предлагается отменить нерациональные налоги и сборы, а также унифицировать налоги и сборы со схожей налоговой базой. Сохраняя налог на прибыль, НДС, подоходный налог с физических лиц и ряд других, изменяется порядок определения их налоговой базы. Предусматривается введение института консолидированной группы налогоплательщиков, снижение ставок налога на прибыль, изменение порядка исчисления налога на прибыль и расходов, связанных с производством и реализацией товаров (работ, услуг) при формировании налоговой базы, введение механизма капитализации расходов с последующей их амортизацией, изменение порядка списания убытков и амортизационных отчислений, а также другие меры, обеспечивающие высвобождение средств хозяйствующих субъектов от налогообложения. Предложенные мероприятия обеспечат снижение уровня налоговой нагрузки налогоплательщиков в размере около одного процента по отношению к ВВП и будут способствовать активизации производственной и инвестиционной деятельности.

Вызывает недоумение своеобразное и противоречивое толкование авторами положений Конституции Российской Федерации и общепризнанных правовых понятий.

Исключительно в соответствии с главами 1 и 2, пунктами "в", "е -з", "к" и "л" статьи 71, пунктом "и" статьи 72, статьей 74, частью 3 статьи 75, статьей 76, частью 1 статьи 132 и другими положениями Конституции Российской Федерации в проекте Налогового кодекса устанавливается исчерпывающий перечень допустимых к применению в России налогов и сборов, предусматривается уплата только законно установленных налогов и сборов (ни на кого не может быть возложена в связи с этим обязанность уплачивать налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом), распределяются полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления в налоговой сфере. В рамках общих принципов налогообложения и сборов, определенных совместным ведением Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуются в полной мере полномочия соответствующих органов власти и местного самоуправления.

При распределении видов налогов и сборов, применяемых на территории Российской Федерации, на федеральные, региональные и местные учитывалось, что указанные налоги и сборы - это элементы единой налоговой системы Российской Федерации, оказывающие влияние на функционирование единого национального рынка. Бюджеты всех уровней обеспечиваются закрепленными гарантированными источниками доходов при сохранении регулирующих федеральных налогов. Предполагается, что органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации примут аналогичные решения по применению регулирующих региональных налогов. Предусматривается, что налоги и сборы бюджета вышестоящего уровня являются источниками собственного бюджета и бюджетов нижестоящего уровня. В бюджеты субъектов Российской Федерации будут направляться средства, поступающие по регулирующим федеральным налогам, в частности, по НДС, акцизам, налогам на пользование природными ресурсами. Источниками бюджетов местного самоуправления, кроме собственных закрепленных налогов и сборов, будут поступления по регулирующим федеральным налогам, а также в соответствии с принятыми уполномоченными органами субъектов Российской Федерации решениями - региональным налогам. Речь идет о налоге на доход (прибыль) предприятий, налогах на пользование природными ресурсами, подоходном налоге с физических лиц и ряде других налогов.

При определении понятия "налоговое законодательство" принимается во внимание, что регулирование трехуровневой налоговой системы в России предполагает не только принятие федеральных законов, но и законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и решений органов местного самоуправления. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что в проекте Налогового кодекса, начиная с первой его статьи и по всему тексту, проводится положение о приоритете норм Кодекса. Исключительно на основании и в соответствии с нормами Налогового кодекса регулируются отношения, возникающие в процессе налогообложения и сборов, реализуются возложенные на уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления обязанности, принимаются соответствующие нормативные акты. Возражая против вывода авторов о противоречии проекта Налогового кодекса Конституции Российской Федерации, полагаем необходимым отметить, что ни в теории права (можно обратиться и к юридическим словарям), ни в одном законодательном акте не установлен общий запрет на использование понятия "законодательство" в широком смысле.

Использование в проекте Налогового кодекса собственного понятийного аппарата обусловлено исключительно необходимостью отображения посредством норм налогового права экономической сущности налоговых правоотношений. Правовой основой формирования понятийного аппарата в проекте Налогового кодекса является Конституция Российской Федерации (в частности, понятие "экономическая деятельность"). Следует подчеркнуть, что учитывая экономические результаты правоотношений, складывающихся в гражданском обороте, и налоговые правовые последствия, используемые понятия не изменяют гражданских прав и обязанностей или организационно-правового статуса участников гражданского оборота.

Представляется неправильной, по нашему мнению, позиция авторов письма, по существу, заключающаяся в том, что в Налоговом кодексе должны быть лишь инкорпорированы действующие нормы, регулирующие процесс налогообложения. Основываясь на такой точке зрения, делаются ошибочные выводы о якобы имеющемся противоречии проекта Общей части Налогового кодекса нормативным актам других отраслей права. В связи с этим, на наш взгляд, важно еще раз подчеркнуть, что Налоговый кодекс - это систематизированный законодательный акт, имеющий самостоятельные предмет и методы правового регулирования налоговых отношений, отличные отгражданского права и иной отрасли права. Использование понятийного аппарата, отражающего экономическое содержание налоговых отношений, обеспечивает полноту нормативного урегулирования этих отношений, единообразное толкование и применение норм налогового законодательства. Это, в свою очередь, обеспечивает в полной мере реализацию принципа справедливости, защиты прав и охраняемых законом интересов участников налоговых отношений, придание налоговым отношениям бесконфликтного и стабильного характера.

Полагаем, что нельзя согласиться и с выводом авторов об отрицании проектом Налогового кодекса категории "юридического лица". Юридическое лицо - это абстрактная категория, охватывающая всевозможные виды организаций. В ряде стран вместо категории "юридическое лицо" существуют разновидности товарищества, компании или корпорации. В англо-американском праве отсутствует такая разновидность лиц, как созданные собственниками учреждения. Их заменяют либо корпорации, которые могут существовать и как бесприбыльные, либо доверительные собственники. Главным образом, представляется необходимым отметить, что в проекте Налогового кодекса предусматривается несколько отличный налоговый режим для субъектов, осуществляющих экономическую деятельность, в том числе активную, и для неэкономических образований. При этом не имеет значение, зарегистрирован ли этот субъект в качестве юридического лица в России либо в качестве корпорации - в соответствии с законодательством иного государства.

Проблемы освобождения от налогообложения внутрихозяйственных передач решаются в проекте Налогового кодекса с учетом предоставленной возможности консолидации налогоплательщиков и других норм налогового регулирования.

В проекте Налогового кодекса реально закреплен принцип дифференциации ответственности налогоплательщиков за налоговые нарушения в зависимости от четко определенных составов налоговых нарушений. Проект содержит нормы материального и процессуального права, регламентирует процедуру производства и рассмотрения дела о налоговом нарушении, процедуру обжалования действий или бездействий налоговых органов и их должностных лиц. Устанавливая четкие, ясные правила поведения для всех участников налоговых правоотношений, границы правомочий контролирующих органов, проект Налогового кодекса обеспечивает реальную защиту прав налогоплательщиков и налоговых органов. Введение института требования (напоминания о налоговом обязательстве), по сути, прекращает безакцептное списание недоимок по платежам в бюджеты со счетов в банках, а также сумм налоговых санкций за налоговые правонарушения.


Начальник Департамента налоговых реформ -

член Коллегии Министерства финансов РФ

А.И. Иванеев



Письмо Департамента налоговых реформ Минфина РФ от 25 февраля 1997 г. N 04-01-01


Текст письма подключен в базу в соответствии с Договором между НПП "Гарант-Сервис" и Министерством финансов Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 10/р16/95

Письмо носит разъяснительный и рекомендательный характер и не является обязательным для применения Государственными налоговым инспекциями


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение