Определение СК Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 г. по делу N 74-Г00-З Об отмене решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. и дополнительного решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г.

Определение СК Верховного Суда РФ
от 21 апреля 2000 г. по делу N 74-Г00-З

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     председательствующего                                  Кнышева В.П.,

     судей                                                 Горохова Б.А.,

                                                         Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в судебном заседании от 21 апреля 2000 г. по кассационной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. дело по заявлениям прокурора Республики Саха (Якутия) о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Саха (Якутия) и Еникеевой Любови Терентьевны о назначении даты выборов в органы местного самоуправления г.Якутска.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Ларионова Е.М., Алексеева А.Н., Чернова И.Д., Охлопкова Ф.Г., главы администрации г.Якутска Михальчука И.Ф., представителя Администрации Президента Республики Саха (Якутия) Охлопковой С.В. (доверенность от 31.03.2000г. N АЗ-125-ИС), представителя Еникеевой Л.Т. Еникеева Р.А. (доверенность т.1 - л.д.200), постоянного представителя Республики Саха (Якутия) при Президенте Российской Федерации Жиркова Е.П.; заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коптевой Л.И., полагавшей решение суда отменить. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) в улусах (районах) и городах республиканского значения в судебном порядке в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ссылаясь на то, что в нарушение ст.58 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст.42 Закона Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 1997 г. "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" выборы в органы местного самоуправления республики до настоящего времени не проведены. Представление прокурора республики от 6 мая 1999 г. в адрес Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) об устранении нарушений федерального законодательства о местном самоуправлении, о внесении изменений в законодательство Республики Саха (Якутия) для устранения ограничения права жителей городов республиканского значения и улусов на местное самоуправление, в установленные сроки не рассмотрено.

Жительница г.Якутска Еникеева Л.Т. обратилась в суд с заявлением о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц в г. Якутске, являющемся городом республиканского значения, ссылаясь на то, что в нарушение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательным органом республики не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, не установлен порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, представительным органом не принят Устав муниципального образования, и результате чего она лишена возможности реализовать свое конституционное право на участие в местном самоуправлении города.

Решением Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. заявления прокурора Республики Саха (Якутия) и Еникеевой Л.Т. были удовлетворены: суд назначил проведение выборов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и в городах республиканского значения Якутске и Нерюнгри на 22 октября 2000 г.; исполнение решения было возложено на Правительство республики Саха (Якутия).

Дополнительным решением Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г. были определены название выборных должностных лиц органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городов республиканского значения - Главы муниципальных образований, срок полномочий Глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления был определен судом в два года, суд определил также численный состав представительных органов местного самоуправления улусови городов Якутска и Нерюнгри.

В кассационной жалобе Ларионова Е.М., являющегося народным депутатом Республики Саха (Якутия), Председателем Контрольного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и действующего по доверенности Председателя Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Филиппова В.В. от 3 марта 2000 г., поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с п."н" ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.3 ст.13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, определение территорий муниципальных образований Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Для того, чтобы граждане могли реально осуществить свое право на местное самоуправление, территории муниципальных образований, создаваемые в субъектах Российской Федерации в соответствии с главой 8 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законодательством о местном самоуправлении субъекта Российской Федерации, должны быть указаны в специальном региональном законе (или в ином нормативном правовом акте, например, в Конституции или Уставе). При этом, в соответствии с ч.1 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население любого городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В соответствии с п.1 ст.58 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее, чем через 16 месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

27 ноября 1997 г. Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) был принят Закон N 211-1 "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)", статьей 42 которого предусмотрено, что назначение выборов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований должно быть произведено в срок не позднее 3-х месяцев со дня вступления в силу этого Закона.

Удовлетворяя требования заявителей о назначении даты выборов в органы местного самоуправления республики, суд указал на то, что в нарушение указанных сроков выборы в органы местного самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) не проведены и не назначены, и посчитал это обстоятельство достаточным основанием для назначения даты выборов в эти органы в судебном порядке в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

Решение суда в этой части основано на неправильном толковании и применении норм федерального и республиканского законодательства о местном самоуправлении.

Требование о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным Законом от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" может быть удовлетворено судом лишь при соблюдении условий применения данного Закона, которые определены в его статье 1. Этот Закон подлежит применению при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления если:

законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

При рассмотрении дела в суде было установлено, что в Республике Саха (Якутия) создана необходимая правовая база, позволяющая определить территории местного самоуправления и провести выборы органов местного самоуправления в муниципальных образования.

В апреле 1992 года была принята Конституцией Республики Саха (Якутия), в статье 94.1 которой закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодатель Республики Саха (Якутия) установил уровень местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Пунктом 1 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 1997 года "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" установлено, что местное самоуправление осуществляется в административно-территориальных единицах: городах улусного значения, поселках, наслегах, селах, а также на внутригородских территориях городов республиканского значения.

Этот принцип определения территорий муниципальных образований республики установлен законодательным органом государственной власти республики в соответствии с его компетенцией, предусматривает возможность реализации права на местное самоуправление жителей Республики Саха (Якутия) на всей ее территории и федеральному законодательству не противоречит. Вывод суда о том, что из состава муниципальных образований необоснованно исключены города республиканского значения и улусы, не основан ни на федеральном, ни на республиканском законодательстве.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч.1 ст.12 содержит примерный перечень территорий и населенных пунктов, где могут быть созданы муниципальные образования, и прямо указывает на то, что конкретный перечень этих муниципальных образований устанавливается законом субъекта Российской Федерации, относя тем самым разрешение этого вопроса на усмотрение субъекта Российской Федерации. Законодатель Республики Саха (Якутия) сознательно определил, что местное самоуправление в республике осуществляется не на уровне улусов и городов республиканского подчинения, а на более низком, приближенном к населению, уровне.

Вывод суда о том, что исторически в республике Саха (Якутия) до 1993 г. существовали органы местного самоуправления на уровне улусов и городов республиканского значения, в связи с чем в настоящее время на этом уровне должны существовать муниципальные образования, является необоснованным. Суд не наделен правом вместо законодателя определять территориальные основы местного самоуправления в республике. Кроме того, судом неправильно определен правовой статус органов власти, существовавших в республике до 1993 г.

По действовавшему до принятия Конституции Российской Федерации законодательству местные представительные и исполнительные органы входили в систему органов государственной власти, а подведомственные им территории муниципальными образованьями, признаки которых были определены лишь с принятием части I Гражданского кодекса РФ, не являлись. Отождествление ранее сложившихся административно-территориальных единиц с вновь создаваемыми муниципальными образованьями является ошибочным и не соответствует общим принципам организации местного самоуправления, определенным в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве.

При таких условиях Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в качестве основания для назначения выборов в органы местного самоуправления Республики Саха (Якутия) применен быть не мог, а назначение этих выборов в улусах и городах Якутске и Нерюнгри не может рассматриваться иначе, как неправомерное, в нарушение республиканского законодательства, принудительное создание судом системы органов местного самоуправления на территориях, не являющихся муниципальными образованьями.

Доводы суда о том, что Республика Саха (Якутия) состоит из 35 административно-территориальных единиц (улусов и городов республиканского значения), имеющих самостоятельный статус; что эти административно-территориальные единицы сложились в течение многих десятилетий, как самостоятельные хозяйственные и культурные образования, объединяют в своем составе территории наслегов, поселков и улусных городов; что улусные и городские территориальные единицы имеют, в отличие от сел и наслегов, четко утвержденные границы, сложившуюся социально-культурную и хозяйственную инфраструктуру, являются центрами местной улусной и городской власти;

что на уровне улусов и городов республиканского значения действуют сформировавшиеся на основании Закона Саха (Якутия) от 30 июня 1994 г. местные органы государственной власти в лице представительных и исполнительных органов, которые в нарушение положений ч.3, 4 Европейской Хартии местного самоуправления, ст.12, ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации вмешиваются в сферу компетенции местного самоуправления, а именно: разрешают вопросы местного значения; владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и разрешают иные вопросы местного значения, в связи с чем создание муниципальных образований целесообразно осуществить на уровне улусов и городов республиканского значения, не являются юридически значимыми для данного дела о назначении даты выборов в органы местного самоуправления обстоятельствами и могут быть учтены республиканским законодателем при рассмотрении вопроса о внесении изменений в республиканское законодательство в части определения территорий муниципальных образований, создаваемых в республике.

Доводы представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о том, что выборы в органы местного самоуправления были назначены постановлением Палаты представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 23 декабря 1999 г., в связи с чем оснований для назначения выборов в судебном порядке не имелось, суд ошибочно признал не имеющими существенного значения. Помимо того, что именно Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вправе назначить выборы в органы местного самоуправления республики и приняло по этому вопросу соответствующее решение, которое в настоящее время никем не оспорено, данное обстоятельство не может рассматриваться иначе, как исключающее возможность назначения выборов в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

Необоснованно отклонены судом и доводы представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о том, что на уровне улусов и городов республиканского значения в республике на основании Конституции РС(Я) и соответствующего республиканского Закона сформированы и действуют местные органы государственной власти; что республика вправе самостоятельно устанавливать наличие территориальных (местных) органов власти, которые фактически и существуют в улусах и городах республиканского значения.

Суд в решении правильно указал на то, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. До принятия федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов федерации республика вправе была осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения.

Вместе с тем, суд ошибочно истолковал нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", как запрет на создание каких бы то ни было органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, кроме высших законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и сделал из этого неправильный вывод о необходимости приведения в соответствие с этим Федеральным законом республиканского законодательства, то есть о необходимости ликвидации улусных и городских республиканского подчинения органов государственной власти и замены их органами местного самоуправления. В преамбуле и в ст.2 названного Федерального закона предусмотрено, что система органов государственной власти устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно, при этом наряду с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти создаются и иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим существование улусных и городских республиканского подчинения органов государственной власти не противоречит федеральному законодательству и соответствует законодательству Республики Саха (Якутия).

При назначении выборов глав муниципальных образований судом также не учтено то обстоятельство, что частью 6 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос о структуре органов местного самоуправления отнесен к компетенции самого муниципального образования, а не к компетенции субъекта Российской Федерации или суда. В этом же Федеральном законе определено, что в муниципальном образовании в обязательном порядке должны быть созданы только выборные представительные органы местного самоуправления (ч.2 ст.14, ст.15), а должность выборного главы муниципального образования может быть предусмотрена в уставе муниципального образования (ч.1 ст.16).

С учетом этих норм Федерального закона решение суда в части назначения выборов глав муниципальных образований является необоснованным, поскольку данных о том, что в улусах и городах Якутске и Нерюнгри приняты уставы муниципальных образований, в которых предусмотрена должность их глав, в деле нет.

Из материалов дела усматривается, что представители Городского собрания и администрации г.Якутска ссылались на то, что в г.Якутске сформированы 22 муниципальных образования, в которых избраны органы местного самоуправления. Этот довод имел для правильного разрешения возникшего спора существенное значение, но был необоснованно отвергнут судом по тому основанию, что город республиканского значения Якутск как не имеет районного деления, в связи с чем в нем не могут быть созданы внутригородские муниципальные образования.

Этот вывод суда противоречит ч.3 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Разграничение территории города на 22 субъекта по микрорайонам, кварталам, улицам, избрание глав территорий на сходах и конференциях жителей, может рассматриваться как инициатива населения города по созданию системы внутригородских муниципальных образований, которая впоследствии должна быть закреплена в уставах вновь создаваемых муниципальных образований.

Довод суда о том, что по своим признакам, порядку организации, выборности эти органы фактически являются органами территориального самоуправления, ни на каких фактических данных не основывается и обоснованным быть признан не может. В соответствии с ч.1 ст.27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вопрос о внутригородской структуре органов местного самоуправления г.Якутска, таким образом, может быть разрешен самим населением в уставе города. Отнесение судом вновь создаваемых в г.Якутске органов к разряду органов территориального общественного самоуправления без соответствующего закрепления такой структуры органов местного самоуправления города в его уставе (в том случае, если он будет принят), не может быть признано законным.

Решение суда, вынесенное с неправильным определением юридически значимых обстоятельств и с неправильным толкованием и применением норм материального права подлежит отмене в соответствии с п.п.1 и 4 ст.306 ГПК РСФСР.

Суд кассационной инстанции не считает возможным вынести новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку для правильного разрешения возникшего спора необходимо установить ряд юридически значимых обстоятельств, не установленных судом первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует установить, являются ли 22 внутригородских образования г.Якутска муниципальными или территориальными, и имеются ли основания для назначения выборов в их представительные органы в соответствии с ч.4 ст.10 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

является ли глава администрации г.Якутска выборным главой муниципального образования г.Якутск и имеются ли основания для досрочного прекращения его полномочий путем назначения выборов нового главы этого образования;

проводились ли выборы главы администрации г.Нерюнгри и каков статус этого должностного лица;

приняты или нет уставы муниципальных образований как на уровне улусов, так и на более низком уровне, выносились ли проекты этих уставов на референдумы и выяснялось ли каким-либо образом мнение населения республики о том, на каком уровне следует создавать органы местного самоуправления;

рассмотрены ли законодательные инициативы по изменению республиканского законодательства о местном самоуправлении, имеющие целью создать управляемые экономические структуры улусных и городских республиканского значения муниципальных образований.

Решение суда по требованиям о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Саха (Якутия) судом может быть принято после выяснения этих обстоятельств и с целью защиты права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления тех муниципальных образований, которые определены законодательством Республики Саха (Якутия).

На основании п.1 ст.305, п.п.1 и 4 ст.306, ст.311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. и дополнительное решение Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции.