Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2002 г. N 46-Г02-22 Суд оставил без удовлетворения протест прокурора, указав, что спорный закон субъекта РФ не регулирует вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований области

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 18 октября 2002 г. N 46-Г02-22


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     председательствующего                                - Кнышева В.П.,
     судей                                               - Горохова Б.А.,
                                                         Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в судебном заседании 18 октября 2002 г. по кассационному протесту прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 5 августа 2002 г. дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению отдельных положений закона Самарской области от 13.04.2000 г. N 14-ГД "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Самарской области"

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителя Администрации Самарской области Фроловского Н.Г. (доверенность от 04.06.2002 г. N 1-49/213), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Самарской Губернской Думы N 340 от 28.03.2000 г. был принят закон Самарской области от 13.04.2000 г. N 14-ГД "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Самарской области".

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений названного областного закона, ссылаясь на то, что п. 3 ст. 5 областного закона, предусматривающий, что "территория муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с административно-территориальным устройством Самарской области", ст. 6 областного закона, устанавливающая, что "при образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований границы административных единиц Самарской области устанавливаются в порядке, предусмотренном законом Самарской области "Об административно-территориальном устройстве Самарской области",

- пункт 1 ст. 13 областного закона, определяющий, что "муниципальное образование образуется в границах административно-территориальных единиц Самарской области",

- ст. 14 областного закона, устанавливающая ограничения на образование муниципальных образований и предусматривающая, что "образование муниципального образования невозможно в случаях:

а) если федеральным законом на данной территории установлено ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления,

б) на части территории поселения",

- противоречат Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

По мнению прокурора, местное самоуправление может осуществляться не только на территории поселений, но и на части поселений, иной населенной территории. Федеральным законодательством не предусмотрено создание муниципальных образований исключительно в пределах административно территориальных единиц, так как это ограничивает право граждан на осуществление местного самоуправления в пределах части поселений, иных населенных территорий.

Ссылаясь также на то, что согласно ст. 12 Федерального закона допускается ограничение федеральным законом прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, прокурор указал на то, что подпункт "а" пункта 1 ст. 14 областного закона не соответствует Федеральному закону, так как не предусматривает, что ограничение осуществления местного самоуправления допускается лишь в целях, указанных в нем. Прокурором оспаривается также п. 1 ст. 8 областного закона, определяющий, что решение вопросов образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований осуществляется в форме закона Самарской области.

Данная норма, по мнению заявителя, противоречит п. 3 ст. 12 Федерального закона, в соответствии с которым вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий решается с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города" и, следовательно, образование внутригородских муниципальных образований должно устанавливаться правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Решением Самарского областного суда от 5 августа 2002 г. заявление прокурора было удовлетворено частично: признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению п. 3 ст. 5, ст. 6, п. 1 ст. 13 и п.п. "б" ст. 14 закона Самарской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Самарской области".

В остальной части заявление было оставлено без удовлетворения.

В кассационном протесте прокурора Самарской области поставлен вопрос об отмене решения в части отказа в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом", следует, что указанные ограничения могут быть установлены только федеральным законом.

Согласно п. "а" ст. 14 оспариваемого областного закона образование муниципальных образований невозможно, если федеральным законом на данной территории установлено ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Суд правильно истолковал содержание норм федерального и областного законодательства в этой части и пришел к правильному выводу об отсутствии в них противоречий.

Не может быть признан обоснованным довод протеста о том, что достаточно, чтобы областной закон соответствовал Федеральному закону. Ссылки в кассационном протесте по подпункту "а" статьи 14 закона Самарской области на статью 55 Конституции Российской Федерации и пункт 1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым право граждан на осуществление местного самоуправления может быть ограничено лишь федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, не доказывают того, что оспариваемая норма закона Самарской области противоречит федеральному законодательству.

Действительно, не во всех случаях федеральный закон может ограничивать право граждан на осуществление местного самоуправления, но, как обоснованно указано в решении суда первой инстанции, установление основания для ограничения данного права представляет собой исключительную прерогативу федерального законодательства. Соответственно, в законе Самарской области не могут содержаться нормы, устанавливающие подобные основания.

В настоящее время основания для ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Следовательно, любой федеральный закон, ограничивающий право граждан на осуществление местного самоуправления, должен соответствовать вышеуказанным требованиям.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации нормы Конституции Российской Федерации и федеральных законов имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, указание в подпункте "а" статьи 14 закона Самарской области на то, что образование муниципального образования невозможно в случае, если федеральным законом на данной территории установлено ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления, является достаточным для вывода о соответствии областного закона федеральному законодательству.

Не может быть признан обоснованным и довод кассационного протеста в части оспаривания пункта 1 статьи 8 закона Самарской области.

В соответствии с пунктом 11 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

Соответственно, пункт 1 статьи 8 закона Самарской области определяет порядок реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу части 3 статьи 13 указанного Федерального закона данный порядок определяется законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, в законе Самарской области закреплена норма федерального законодательства, относящаяся к компетенции субъекта Российской Федерации.

В то же время, частью 3 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается исключение из вышеуказанного правила. Согласно данному пункту вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Суд первой инстанции правильно указал в решении на то, что нормы закона Самарской области не регламентируют отношения, урегулированные частью 3 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данные отношения напрямую урегулированы указанной нормой федерального законодательства, являющейся правовой нормой прямого действия, не нуждающейся в дублировании соответствующей нормой регионального законодательства.

Таким образом, пункт 1 статьи 8 закона Самарской области позволяет реализовать установленное федеральным законодательством требование о необходимости определения порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, и не регулирует вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения, тем более, что таких внутригородских муниципальных образований в самарской области не существует.

На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда 5 августа 2002 г. оставить без изменения, кассационный протест прокурора Самарской области - без удовлетворения.



Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2002 г. N 46-Г02-22


Текст определения размещен на сервере Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение

Если вы являетесь пользователем системы ГАРАНТ, то Вы можете открыть этот документ прямо сейчас, или запросить его через Горячую линию в системе.