Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 июля 2003 г. N 46-Г03-10 Суд удовлетворил иск о признании частично недействительным Устава Самарской области, указав, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; формирование органов исполнительной власти субъекта РФ должно осуществляться не высшим должностным лицом субъекта РФ единолично, а в коллегиальном порядке высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 июля 2003 г. N 46-Г03-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими преамбулы и статей 9, 10, 11, ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 91, пп. "б" п. 2 ст. 31, п. "д" ст. 96, ч. 1 ст. 97, ст. 120 Устава (Основного закона) Самарской области по кассационным жалобам Самарской Губернской Думы, Губернатора Самарской области на решение Самарского областного суда от 31 марта 2003 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., объяснения представителя администрации Самарской области Н. по кассационной жалобе, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации З. об оставлении решения без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими преамбулы и статей 9, 10, 11, ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 91, пп. "б" п. 2 ст. 31, п. "д" ст. 96, ч. 1 ст. 97, ст. 120 Устава (Основного закона) Самарской области.

Решением Самарского областного суда от 21 января 2003 года постановлено: заявление прокурора Самарской области удовлетворить, признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими преамбулу и положения ст.ст. 9, 10, 11, части 2 статьи 15, части 3 статьи 91, подпункта "б" пункта 2 статьи 31, пункта "д" статьи 96, части 1 статьи 97, ст. 120 Устава (Основного Закона) Самарской области со дня вступления судебного решения в законную силу.

В кассационных жалобах Самарской Губернской Думы и губернатора Самарской области ставится вопрос об отмене решения суда и прекращении производства по делу ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется на основании распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию.

Кроме того, согласно ст. 2 Федерального закона от "Об общих организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации входит в систему органов государственной власти.

В силу с чч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Как видно из материалов дела, в преамбуле Устава Самарской области закреплено представительство депутатами народа Самарской области.

Статьей 9 Устава Самарской области предусмотрено, что народ Российской Федерации, проживающий на территории Самарской области (народ Самарской области), является источником государственной власти Самарской области.

Статья 10 Устава Самарской области устанавливает, что народ Самарской области осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 11 Устава Самарской области устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа Самарской области являются областной референдум и свободные выборы.

Статья 120 Устава провозглашает, что местное самоуправление - деятельность населения, исходя из интересов народа Самарской области.

Таким образом, в оспариваемых нормах народ Самарской области провозглашен источником и носителем государственной власти Самарской области.

Между тем, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Суд правильно указал, что концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17.12.1997 года N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. N 24) также предусматривает, что единственным носителем суверенитета и единственным носителем власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а потому не допускается принятия норм о наделении какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что народ Самарской области, проживающий на территории Самарской области, не может быть источником власти в отрыве от многонационального народа Российской Федерации, а вышеуказанными статьями Устава Самарской области ограничены права других граждан Российской Федерации на участие в осуществлении государственной власти на территории области, что противоречит федеральному законодательству, сделан правильно.

Согласно пп. "б" п. 2 ст. 31 Устава (Основного Закона) Самарской области в ведении Самарской области находятся вопросы о введении особого режима областных зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Между тем ст.ст. 5, 6 Федерального Закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесены вопросы объявления и установления правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, а к полномочиям органов государственной субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относит лишь осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов Российской Федерации.

Таким образом, указанная норма Устава Самарской области признана судом недействующей обоснованно, так как принята с превышением полномочий субъекта РФ и противоречит федеральному законодательству.

Определение структуры исполнительной власти субъектов РФ федеральным отнесено к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пп. "б" п. 1, пп. "м" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, схема управления субъектом Российской Федерации, структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются законом субъекта Российской Федерации.

Суд правильно пришел к выводу, что из данной нормы Федерального закона следует, что структура исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их функциональное построение и организация должны устанавливаться областным законом, а не Губернатором области, как определено п. "д" ст. 96 Устава (Основного закона) Самарской области

При таких обстоятельствах определение структуры исполнительной власти Самарской области находится в исключительном ведении Самарской Губернской Думы.

В соответствии с ч. 1 ст. 97 Устава (Основного Закона) Самарской области Губернатор Самарской области не может быть одновременно депутатом законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления (за исключением членства в Совете Федерации), заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Данное положение Устава не соответствует Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г.).

Согласно подпункту "а" пункта 2 статьи 6 данного Федерального закона член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы.

Кроме того, ст. 4 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Признав, что ч. 2 ст. 15 Устава не соответствует федеральному законодательству, так как не содержит положений о том, что исполнительную власть в субъекте осуществляют высший исполнительный орган государственной власти и иные исполнительные органы государственной власти области, суд правильно сослался на ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Губернатор Самарской области единолично осуществлять исполнительную власть не может.

В соответствии с частью 3 статьи 91 Устава (Основного Закона) Самарской области в систему органов исполнительной власти Самарской области входят: Администрация Самарской области; иные органы исполнительной власти Самарской области, формируемые Губернатором Самарской области.

Суд правильно пришел к выводу, что ч. 3 статьи 91 Устава не соответствует пункту 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 101 Устава (Основного Закона) Самарской области предусмотрено, что Администрация Самарской области является высшим органом исполнительной власти Самарской области.

Следовательно, формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ должно осуществляться не высшим должностным лицом субъекта РФ (Губернатором области) единолично, а в коллегиальном порядке высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, т.е. администрацией Самарской области.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, не опровергают выводов суда.

Конституционность норм законодательных актов иных субъектов Российской Федерации, которыми провозглашались народы субъектов в качестве источника и носителя государственной власти проверялась Конституционным Судом Российской Федерации.

Согласно п. 2.1 определения Конституционного Суда Российской Федерации Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо источника власти, корме многонационального народа Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 резолютивной части данного Определения положения Конституций республик Башкортостан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, согласно которым источником (единственным источником) власти в республиках является их народ, исключая тем самым, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации, утрачивают силу и не подлежат применению, как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Таким образом, конституционность норм, закрепляющих иные источники и носители государственной власти, помимо предусмотренного Конституцией РФ, проверялась Конституционным судом РФ.

В этой связи не могут быть приняты во внимание доводы о том, что Конституционным Судом РФ не проверялись непосредственно оспариваемые нормы Устава Самарской области.

При таких обстоятельствах повторное подтверждение неконституционности норм, закрепляющих "народ" субъекта Российской Федерации в качестве источника и носителя государственной власти, применительно к Уставу Самарской области не требуется, а суд разрешил заявление прокурора в порядке, предусмотренным ГПК РФ.

Доводы о том, что в решениях Конституционного Суда РФ в отдельных случаях используется формулировка "народ субъекта Российской Федерации" не могут учитываться при разрешении данного дела, так как предметом судебного разбирательства является проверка таких норм, которые противоречат федеральным законам.

Утверждение, что в ст. 9 Устава области "народ Самарской области" определен как "народ Российской Федерации, проживающий на территории Самарской области", что свидетельствует о правомерности использования подобного термина, не является обоснованным. Употребления в Уставе понятия "народ Самарской области" используется применительно к конкретной обособленной общности граждан, объединенной по территориальному признаку, то есть являющейся отдельным субъектом государственно-правовых общественных отношений.

Иные доводы кассационных жалоб являются аналогичными мотивам возражений, которым дана оценка и последнюю, как отмечено выше, судебная коллегия считает правильной.

Материалы дела исследованы судом с достаточной полнотой, нормы материально права применены правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения не установлено.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационных жалобах, не усматривается.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 31 марта 2003 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Самарской Губернской Думы, Губернатора Самарской области - без удовлетворения.