Определение Президиума Верховного Суда РФ от 26 ноября 2003 г. N 50пв03 Федеральным законом установлено, что финансирование деятельности органов управления, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, таким образом, нормативный акт субъекта РФ, устанавливающий иной порядок и источники финансирования такой деятельности, не может применяться как противоречащий федеральному законодательству

Определение Президиума Верховного Суда РФ от 26 ноября 2003 г. N 50пв03


Президиум Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрел в порядке надзора дело по заявлению ОАО "Оренбургнефть" о признании недействующими пунктов 6.2, 6.3 и 6.4 "Требований к разработке, согласованию и утверждению планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Оренбургской области", утвержденных постановлением администрации Оренбургской области от 11 сентября 2002 года N 137-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К., объяснения представителя ОАО "Оренбургнефть" Н. (доверенность в деле), заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С., полагавшего надзорную жалобу ОАО "Оренбургнефть" удовлетворить, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:

Постановлением администрации Оренбургской области от 11 сентября 2002 года N 137-п утверждены "Требования к разработке, согласованию и утверждению планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Оренбургской области" (далее Требования), которые определяют содержание этих планов, механизм проведения экспертизы, согласования и утверждения планов в главном управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области.

Согласно пункту 6.2 Требований планы до их согласования и утверждения подлежат экспертной оценке. Пункты 6.3 и 6.4 Требований устанавливают, что экспертная оценка проводится на основании договора между главным управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области и организациями, представляющими планы на утверждение и при условии внесения этими организациями определенной в договоре платы за проведение экспертизы.

ОАО "Оренбургнефть" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 6.2, 6.3 и 6.4 Требований, ссылаясь на то, что нормативный акт администрации Оренбургской области в указанной части противоречит статье 23 Федерального закона "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пункту 3 статьи 7 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности", Постановлению Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 года N 613 и незаконно возлагает на общество, основным видом деятельности которого является добыча нефти, бремя дополнительных расходов по оплате экспертизы.

Представители администрации Оренбургской области и Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области с заявлением не согласились и просили оставить его без удовлетворения.

Решением Оренбургского областного суда от 21 февраля 2003 года заявление ОАО "Оренбургнефть" в части признания недействующими пунктов 6.3 и 6.4 Требований удовлетворено, в части признания недействующим пункта 6.2 Требований оставлено без удовлетворения.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2003 года решение Оренбургского областного суда от 21 февраля 2003 года в части удовлетворения заявления ОАО "Оренбургнефть" отменено и в этой части вынесено новое решение, которым ОАО "Оренбургнефть" в признании недействующими пунктов 6.3 и 6.4 Требований отказано.

В связи с подачей ОАО "Оренбургнефть" надзорной жалобы на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и сомнениями в его законности, дело было истребовано и после изучения передано определением Судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 октября 2003 года в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2003 года подлежащим отмене по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявление ОАО "Оренбургнефть о признании недействующими пунктов 6.3 и 6.4 оспариваемых Требований, суд первой инстанции признал, что они противоречат статьям 23 и 26 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", поскольку организация и проведение государственной экспертизы планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов является функцией МЧС России и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, деятельность которых финансируется за счет средств соответствующих бюджетов.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом не согласилась, указав в определении на то, что Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не установлено, что оплата экспертизы планов организаций осуществляется за счет средств, выделяемых из бюджета на финансирование органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. То есть этот вопрос в Федеральном законе не урегулирован. Поскольку указанный вопрос находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и Федеральным законом он не урегулирован, субъект Российской Федерации вправе был урегулировать его в своем законодательстве.

Между тем, Судебная коллегия неправильно применила и истолковала нормы материального права.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и ликвидации их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В статье 76 Конституции определено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно статьям 1, 7, 14 Федерального закона организации обязаны заблаговременно планировать и осуществлять необходимые меры в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

В статье 26 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлено, что государственная экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организуется и проводится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проверки и выявления степени их соответствия установленным нормам, стандартам и правилам и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2002 года N 1011 следует, что организация и проведение государственной экспертизы в области предупреждения чрезвычайных ситуаций относится к основным функциям МЧС России (статья 7 пункт 32).

Указом Главы администрации Оренбургской области от 20 ноября 2001 года N 35-ук функции специализированного экспертного органа, уполномоченного на проведение государственной экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций возложены на отдел государственной экспертизы, образованный в структуре главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области, (л.д. 68-71)

Таким образом, проведение экспертизы в области предупреждения чрезвычайных ситуаций является одним из видов деятельности МЧС России и его территориального органа - главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" финансирование деятельности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Поскольку вопрос о финансировании всей деятельности указанных органов, без каких-либо исключений, урегулирован в статье 23 Федерального закона, изданный администрацией Оренбургской области нормативный акт в оспариваемой заявителем части (пункты 6.3 и 6.4), как противоречащий Федеральному закону, применяться не может.

Судебная коллегия, применив аналогию с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", указала в определении, что поскольку обязанность по разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на региональном уровне возложена на организации, а не на органы управления, с которыми эти планы должны быть лишь согласованы, у суда не было оснований для вывода о том, что оплата экспертизы не должна осуществляться за счет средств организаций. Государственная экспертиза планов должна производиться на основании договора между специально уполномоченным на проведение экспертизы органом (главным управлением по делам ГОЧС Оренбургской области) и организациями, представляющими планы на утверждение и при условии внесения этими организациями определенной в договоре платы за проведение экспертизы.

Между тем, применение Судебной коллегией к указанным правоотношениям Федерального закона "Об экологической экспертизе" является неправильным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, федеральным законом или добровольно принятым обязательством.

Устанавливая в подзаконном акте субъекта Российской Федерации обязанность заключить договор на проведение экспертизы, администрация Оренбургской области действовала в нарушение федерального законодательства.

Аналогия закона применяется при отсутствии нормы права, регулирующей соответствующие отношения. В данном случае отсутствует пробел в праве, поскольку источник финансирования определен статьей 23 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом Судебная коллегия при разрешении спора применила закон, не подлежащий применению - Федеральный закон "Об экологической экспертизе".

В силу статьи 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с функциями хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. В системе законодательства Российской Федерации отсутствует федеральный акт, разрешающий органам, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций, заниматься хозрасчетной деятельностью.

Поскольку Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации допущены существенные нарушения норм материального права, определение от 25 апреля 2003 года подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции об удовлетворении требований ОАО "Оренбургнефть" о признании недействующими пунктов 6.3 и 6.4 "Требований к разработке, согласованию и утверждению планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Оренбургской области", утвержденных постановлением администрации Оренбургской области от 11 сентября 2002 года N 137-п.

Руководствуясь статьей 387, пунктом 4 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации определил:

отменить определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2003 года, оставить в силе решение Оренбургского областного суда от 21 февраля 2003 года.



Определение Президиума Верховного Суда РФ от 26 ноября 2003 г. N 50пв03


Текст определения опубликован в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, июль 2004 г., N 7


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение