Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 83-Г04-14 Бюджетное регулирование между областным и местными бюджетами обусловлено применением единых принципов и условий (единого подхода) ко всем муниципальным образованиям области с целью обеспечения необходимого баланса интересов всех его участников

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 83-Г04-14


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению главы муниципального образования "Брасовский район" Брянской области М. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Закона Брянской области от 16 декабря 2003 года N 90-3 "Об областном бюджете на 2004 год", по кассационной жалобе главы муниципального образования "Брасовский район" Брянской области М. на решение Брянского областного суда от 22.09.2004 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Е., объяснения Я., представляющей интересы М. по доверенности, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителей Финансового управления Брянской области П., А., Брянской Думы Ч., Администрации Брянской области Ф., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации В., полагавшей оставить решение суда без изменения,

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Глава муниципального образования "Брасовский район" Брянской области М. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 18 Закона Брянской области от 16 декабря 2003 года N 90-3 "Об областном бюджете на 2004 год" и приложений N 7 и N 9 к данному закону, ссылаясь на то, что указанная норма закона области противоречит п. 5 ст. 5, ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ и статье 51 Закона Брянской области "О местном самоуправлении в Брянской области" от 25 октября 1996 года N 31-3, чем нарушаются права населения муниципального образования "Брасовский район" и иных муниципальных образований Брянской области.

Заявитель просил обязать Брянскую областную Думу установить нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и на их основе утвердить новую Методику распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (РФФПМО) на 2004 год.

В судебном заседании заявитель уточнил требования и просил признать указанный Закон Брянской области противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия в части утверждения Методики распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2004 год (статья 18, Приложение N 7) и распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2004 год (статья 18, Приложение N 9), ссылаясь на то, что утвержденная Законом Брянской области "Об областном бюджете на 2004 год" Методика распределения средств РФФПМО лишь сопоставляет бюджетную обеспеченность муниципальных образований и не устанавливает нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, поэтому Методика распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и само распределение средств данного фонда на 2004 год противоречит п. 5 статьи 5, ст. 37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 51 Закона Брянской области "О местном самоуправлении в Брянском области" и ст. 8, 129, 139 Бюджетного кодекса РФ.

Представители заинтересованных лиц возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что оспариваемый Закон Брянской области "Об областном бюджете на 2004 год" не противоречит федеральному закону.

22 сентября 2004 г. Брянским областным судом постановлено приведенное выше решение.

Глава муниципального образования "Брасовский район" Брянской области М. подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и направить дело на новое рассмотрение. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал ошибочную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

27 ноября 2003 года Брянской областной Думой принят Закон Брянской области "Об областном бюджете на 2004 год", который подписан губернатором Брянской области 16 декабря 2003 года и 31.12.2003 г. опубликован в установленном порядке.

Статьей 18 указанного закона утвержден объем Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2004 г. в сумме 2.013.200 тыс. рублей. Утверждена Методика распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2004 г. (приложение N 7).

Утверждены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований; субвенции на обеспечение общеобразовательного процесса (заработная плата с начислениями, компенсация на приобретение методической литературы педагогическим работникам, учебные расходы) для общеобразовательных школ, финансируемых за счет средств местных бюджетов; субвенции для частичной компенсации удорожания стоимости питания школьников, обучающихся в общеобразовательных школах; субвенции на бесплатное обеспечение детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2004 год (распределение фонда) (приложению 9).

Указанным законом Муниципальное образование "Брасовский район" Брянской области включено в Закон Брянской области "Об областном бюджете на 2004 год" как самостоятельный бюджетополучатель.

Таким образом, оспариваемый закон Брянской области регулирует взаимоотношения областного бюджета и бюджетов муниципальных образований по расчету финансовой помощи на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, путем принятия единой для всех муниципальных образований Методики распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2004 год (ст. 18, Приложение N 7).

Согласно п. 5 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Пунктами 1 и 2 статьи 37 данного закона предусмотрено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

В соответствии с требованиями п. 1 ст. 5 Федерального Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ (в редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации. Данным законом также предусмотрено право муниципальных образований на долю средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, которая устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (ст. 10).

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития в силу п.  3 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ определяются законом субъекта РФ либо законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Минимальные государственные социальные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. В области регулирования бюджетных правоотношений установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (статья 7 Бюджетного кодекса РФ).

На основании ч. 1 ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартах, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" указанная норма, а также нормы, регулирующие основы составления проектов бюджетов (ч. 2 ст. 169, абзацы 6 и 7 пункта 2 статьи 172 и статьи 177 Бюджетного Кодекса РФ) вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах

Поскольку до настоящего времени такой федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах, а также федеральный закон, регулирующий порядок предоставления финансово помощи из фонда финансовой поддержки не принят, в силу ст. 4 указанного Федерального закона от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ до принятия соответствующего федерального закона порядок предоставления расчета конкретных размеров финансовой помощи из федерального бюджет бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проанализировав указанные нормы федерального закона, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят органом государственной власти Брянской области в соответствии с его компетенцией, установленной указанными нормами и не противоречит им.

Суд проверил доводы заявителя о том, что Методика не соответствует требованиям федерального закона и ущемляет права муниципального образования "Брасовский район" и признал их необоснованными.

В силу п.  3 ст. 10 Федерального закона от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Согласно, утвержденной Законом Брянской области "Об областном бюджете на 2004 год" Методике распределения средств РФФПМО на 2004 год, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям" финансируемым из бюджетов муниципальных образований. РФФПМО - часть доходов консолидируемого бюджета области, приходящаяся на долю муниципальных образований и используемая для выравнивания бюджетной обеспеченности на душу населения с учетом индекса бюджетных расходов до одинаковой, максимально возможной для всех муниципальных образований величины (п. 1.1).

Индекс бюджетных расходов показывает насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном муниципальном образовании с учетом объективных факторов и условий по сравнению со средним по муниципальным образованиям уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Индекс бюджетных расходов и нормативы применяемые при определении нормативных расходов, используются толы для сопоставления бюджетной обеспеченности муниципальных образовав в рамках настоящей методики и не могут использоваться для расчета прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценки расходов (финансовых обязательств) бюджетов муниципальных образований на 2004 год (п. 2.3).

В соответствии с п. 2.6 Методики распределения РФФПМО утвержденной Законом Брянской области "Об областном бюджете на 2004 год", исходными данными для расчета индекса бюджетных расходов муниципальных образований являются: численность постоянного населения; численность детей детских дошкольных учреждений; численность детей дошкольного возраста общеобразовательных школ; численность учащихся общеобразовательных школ; численность учащихся музыкальных и художественных школ; сведения об эксплуатируемой площади жилого фонда; информация о начислении субсидий населению на оплату жилищно-коммунальных услуг за 1 квартал и 1 полугодие 2003 года; количество коек домов милосердия муниципальных образований; количество коек социальных приютов муниципальных образований; число детей, находящихся под опекой и попечительством; расходы на благоустройство; суммы кредиторской задолженности по энергоресурсам в соответствии с заключенными договорами реструктуризации в объеме расходов, подлежащих оплате в 2004 году. Индекс бюджетных расходов, учитывающий особенности расходных потребностей муниципальных образований, определяется на базе нормативных расходов муниципальных образований (п. 2.7).

Проанализировав оспариваемую Методику, суд пришел к правильному выводу о том, что бюджетное регулирование между областным и местными бюджетами обусловлено применением единых принципов и условий (едином подходе) ко всем муниципальным образованиям области с целью обеспечения необходимого баланса интересов всех его участников.

Установленный Методикой механизм выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований отвечает принципам Бюджетного кодекса РФ. Принцип самостоятельности бюджетов не нарушен, т.к. права муниципального образования "Брасовский район" на собственные источники доходов не ущемлены. Не нарушен также принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований. Доводы Главы муниципального образования в кассационной жалобе о том, что суд не проверил приведенные в методике расчеты основанием к отмене решения суда не являются, поскольку суд в порядке нормоконтроля проверил соответствие оспариваемого нормативного акта федеральному закону и пришел к выводу о том, что закон области федеральному законодательству не противоречит.

Доводы жалобы о том, что судом отклонены ходатайства об истребовании дополнительных документов, не являются основанием к отмене правильного по существу решения, поскольку согласно ст. 59 ГПК РФ суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения дела. При рассмотрении данного дела суд правильно определил юридически значимые обстоятельства и дал им надлежащую оценку.

Доводы кассационной жалобы о том, что суд неправильно истолковал закон, не учел все обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения дела ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения суда.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 22 сентября 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Главы Брасовского р-на Брянской области, М. - без удовлетворения.



Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 83-Г04-14


Текст определения официально опубликован не был


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение