Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. N 19-Г05-1 Об отказе в признании незаконным Закона Ставропольского края от 22 июля 2004 г. N 60-кз "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. N 19-Г05-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по исковому заявлению Б. и С. к Государственной думе Ставропольского края, Губернатору Ставропольского края Ч. о признании Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" противоречащим закону и компенсации морального вреда, исковому заявлению С. к Государственной думе Ставропольского края, Губернатору Ставропольского края Ч. о признании Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" недействующим полностью, возмещении судебных расходов и компенсации морального вреда, по заявлениям Г., К., Б. о признании недействующими ч. 2 ст. 3, ст. 4, ст. 5, ст. 6, ст. 7, ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 12 Закона Ставропольского края от 22.07.2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" по кассационным жалобам Б., С., Б., С. на решение Ставропольского краевого суда от 18 ноября 2004 года, которым постановлено: в удовлетворении требований Б., С., С., Г., К., Б. - отказать.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Е., объяснения представителя заявителей (Б., С., С., Б.) по доверенностям К., поддержавшего доводы кассационных жалоб, представителей губернатора Ставропольского края и Государственной Думы Ставропольского края по доверенностям Ч. и Ч., возражавших против удовлетворения жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Б. и С. обратились в Ставропольский краевой суд указав, что 15 июля 2004 года постановлением Государственной Думы Ставропольского края принят Закон СК "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края", 22 июля 2004 года этот закон подписан Губернатором Ставропольского края и 23.07.2004 г. опубликован в официальном издании Государственной Думы и Правительства Ставропольского края газете "Ставропольская правда", а 3 августа 2004 года вступил в силу.

Заявители утверждали, что указанный Закон нарушил их конституционные права на участие в управлении делами государства, а также избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, а так же нарушены их права и свободы согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, гарантированные ч. 1 ст. 17 Конституции РФ.

В частности право на прямые свободные выборы путем тайного, равного, прямого и всеобщего голосования предусмотрено ст. 3 Протокола N 1 от 20.03.1952 г. к Конвенции Совета Европы "О защите прав человека и основных свобод" от 04.11.1950 г., ратифицированной Федеральным законом РФ от 30.03.1998 г. N 54-ФЗ, ч. 2 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении от 15.10.1985 г., ратифицированной Федеральным законом РФ от 11.04.1998 г. N 55-ФЗ, а также ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, принятой Советом Глав Государств СНГ 07.10.2002 г. и ратифицированной Федеральным законом РФ от 02.07.2003 г.

В противоречие указанных норм Конституции Российской Федерации и международного права ч. 2 ст. 3, 4, 5, 6, 7 вышеуказанного закона СК предусматривает формирование представительных органов районов советов муниципальных районов первого созыва путем делегирования в его состав представителей муниципальных образований из числа депутатов и глав этих муниципальных образований, расположенных на территории района. Полагают, что их лишили права осуществлять местное самоуправление посредством участия в муниципальных выборах на уровне района, предусмотренного ст.ст. 1 ч. 2, 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ст. 3 действующего Закона Ставропольского края от 06.12.1996 г. "О местном самоуправлении в Ставропольском крае". Так же полагают, что ст. 8, 9 закона СК не предусматривают их участия в выборах или назначении на конкурсной основе и главы муниципального района. Принятием указанного Закона Государственная Дума Ставропольского края и Губернатор Ставропольского края, по мнению заявителей, лишили их конституционных прав на осуществление местного самоуправления на уровне районов в Ставропольском крае путем участия в муниципальных выборах и тем самым унизили их человеческое достоинство, причинили моральные и физические страдания. Причиненный моральный вред согласно ст. 16, 151, 1069 ГК РФ заявители оценили в 100000 (сто тысяч) рублей.

Г., К., Б. обратились в суд с заявлениями о признании недействующими ч. 2 ст. 3, ст. 4, ст. 5, ст. 6, ст. 7, ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 12 Закона Ставропольского края от 22.07.2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края", указав, что принятый Закон СК нарушил их конституционные права на участие в управлении делами государства, а также избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, статьей 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

С. обратился в суд с заявлением о признании Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" недействующим полностью, возмещению судебных расходов и компенсации морального вреда, указав, что принятый закон Закона# Ставропольского края от 22.07.2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" несет прямое несоответствие действующим правовым нормам: Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 131 Конституции Российской Федерации; ст. 45 Устава Ставропольского края; ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.85 г.

В ст. 1 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" законодатель необоснованно взял на себя функции регулирования вопросов, связанных с формированием представительных органов муниципальных районов первого созыва, что противоречит абзацу 2 ч. 4 ст. 34; ч. 5 ст. 35; частям 2 и 3 ст. 83 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, ст. 2 Закона Ставропольского края от 22.07.2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" законодатель в границах районов Ставропольского края создает муниципальные образования со статусом муниципальных районов, определяет наименование. В данной статье, при объединении двух и более поселений, не учтено согласие населения каждого из поселений, выраженных путем голосования, что предусматривает ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом создание и наделение статусом муниципального района без установления в соответствии с требования закона Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", границ муниципальных образований в виде картографического описания и без указания наименований сельских и городских поселений, вошедших в состав муниципальных районов, носит неопределенный и весьма сомнительный характер. Так же полагает, что ст.ст. 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12 Закона Ставропольского края от 22.07.2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" прямо не соответствуют нормам п. 5 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По мнению заявителя, оспариваемый закон не соответствует положениям Устава СК и Конституции РФ где предусматривается, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизлияния, структура определяется населением самостоятельно. Размер судебных расходов определил в сумме 1000 руб., а размер компенсации морального вреда определил в сумме 1 рубль.

В судебном заседании заявители Б. и С. поддержали заявленные требования и просили удовлетворить их в полном объеме.

Представитель заявителей Г., К. и Б. - Д. поддержал требования своих доверителей и просил признать недействующими ч. 2 ст. 3, ст. 4, ст. 5, ст. 6, ст. 7, ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 12 Закона Ставропольского края от 22.07.2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях Ставропольского края".

С. в судебном заседании поддержал по существу заявленные требования о признании Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях в Ставропольского края" недействующим полностью, а в части возмещения судебных расходов и компенсации морального вреда изменил требования, увеличил сумму возмещения судебных расходов до 2000 руб., а в компенсации морального вреда просил взыскать с Губернатора Ставропольского края 50 коп.

Представитель губернатора Ставропольского края заявленные требования не признал и просил оставить их без удовлетворения, указав, что Закон Ставропольского края от 22 июля 2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" принят в соответствии с частью 2 статьи 85 главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов. При этом глава 12 Федерального закона вступила в силу со дня его официального опубликования, то есть с 8 октября 2003 года, что в свою очередь, явилось правовым основанием для начала реализации в крае Федерального закона.

Представитель Государственной Думы Ставропольского края так же не признал обоснованными заявленные требования.

Представитель Государственной Думы Ставропольского края О. так же не признал заявленные требования и просил отказать в удовлетворении требовании заявителей.

По делу постановлено указанное выше решение.

Б., С., Б., С. подали кассационные жалобы, в которых просили решение отменить и принять новое, которым удовлетворить заявленные требования.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ граждане, считающие, что нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными актами вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Заявителями Б., С., С., Г., К., Б. оспаривается законность и соответствие Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" Конституции РФ, нормам федерального законодательства и нормам международного права.

Суд правильно указал в решении, что в силу ст. 125 Конституции РФ оценку соответствия или несоответствия оспариваемого нормативного правового акта Конституции РФ может дать только Конституционный Суд РФ.

Федеральный законодатель предусмотрел в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможность формирования представительных органов муниципальных районов путем делегирования в его состав представителей от поселений, входящих в состав муниципального района.

Суд признал несостоятельными доводы заявителей о том, что оспариваемым законом нарушены их права, предусмотренные частью 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года, поскольку положениями самой Европейской хартии местного самоуправления (статьей 3) допускается возможность любой другой формы прямого участия граждан, "если это допускается законом", а, кроме того, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений, избранных населением поселений на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне не противоречит демократическим принципам управления, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления.

Суд правильно пришел к выводу о том, что не может быть основанием для признания недействующим оспариваемого закона ссылка в заявлениях на нормы статьи 3 протокола N 1 от 20.03.1952 г. к Конвенции Совета Европы "О защите прав человека и основных свобод" т.к. речь в ней идет о праве на свободные выборы народом органов законодательной власти, а представительные органы местного самоуправления органами законодательной власти не являются, а Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, ратифицированная Федеральным законом от 2 июля 2003 г., также не касается вопросов, реализованных в оспариваемом краевом законе.

Рассматривая вопрос о соответствии оспариваемого краевого закона ст. 35 Федерального закона Федерального закона# "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд исходил из того, что положения ч. 5 статьи 35 Федерального закона не регулируют отношения по формированию представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов.

Поскольку на день принятия Федерального закона в крае отсутствовали муниципальные образования районного типа, Закон "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" был принят не на основании инициативы представительных органов местного самоуправления о порядке формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов путем делегирования представителей и соответствующих решений, а на основании положений ч. 2 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и при этом указанным Законом определена также возможность формирования данных органов и путем муниципальных выборов.

По мнению суда, заявители ошибочно истолковали положение ч. 2 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку, исходя из текста этой нормы, законодатель предоставляет органам государственной власти субъекта РФ право определения порядка формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов.

Доводы о необходимости приведения преамбулы Закона "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" в соответствие со статьей 85 Федерального закона, суд также оставил без удовлетворения, исходя из того, что согласно Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, одобренным па заседании Совета Государственной Думы 20.11.2003 г. и рекомендованным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, преамбула определяет цели и задачи закона, не содержит самостоятельных нормативных предписаний, не формулирует предмет регулирования закона в связи с чем, не может являться предметом судебного рассмотрения.

Кроме того, суд не признал состоятельными и иные доводы заявителей, указанные ими при обращении в суд, указав, что они не могут послужить основанием к удовлетворению заявленного требования.

В частности не противоречит федеральному закону ссылка в статье 1 Закона "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" на Федеральный закон в целом, а не на отдельные его части.

Необоснованны также и доводы относительно несоответствия Федеральному закону ч. 1 и ч. 2 ст. 11 Закона "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края", поскольку норма ч. 1 статьи 11 Закона "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" носит отсылочный характер, что буквально соответствует федеральному законодательству, и то, что в крае на момент принятия Закона "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" на районном уровне отсутствовали какие-либо органы местного самоуправления, а также иные органы и должностные лица, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности создаваемых органов местного самоуправления муниципальных районов до формирования районных бюджетов возможно только за счет средств краевого бюджета, что соответствует нормам федерального и краевого бюджетного законодательства.

Дав анализ действующему законодательству, суд пришел к выводу о том, что Закон Ставропольского края от 22 июля 2004 года "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" не нарушает права заявителей и не противоречит федеральному закону или другому нормативному акту имеющему большую юридическую силу.

В силу части первой статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления, в том числе требований о возмещении морального вреда, а так же требования С. о возмещении судебных расходов.

Доводы в кассационных жалобах о том, что суд не рассмотрел по существу заявленные требования, не исследовал и не оценил все обстоятельства по делу нельзя признать состоятельными.

Утверждение о том, что органы государственной власти субъекта РФ при определении порядка формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов одновременно назначить дату выборов и обеспечить проведение указанных выборов, не соответствует ч. 5 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой под порядком формирования представительных органов муниципального района понимаются как путем выборов, так и путем делегирования полномочий.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 18 ноября 2004 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Б., С., Б., С. - без удовлетворения.