Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2005 г. N 56-Г05-5 Об отказе в признании недействующим раздела 4 (в части) постановления Законодательного Собрания Приморского края от 14 мая 2003 г. N 306 "О краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2005 г. N 56-Г05-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 6 июля 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению прокурора Приморского края на решение Приморского краевого суда от 11 апреля 2005 г., которым прокурору Приморского края отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному закону и недействующим раздела 4 (в части) постановления Законодательного Собрания Приморского края N 306 от 14 мая 2003 г. "О краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы" (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение Суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим со дня принятия раздела 4 постановления Законодательного Собрания Приморского края N 306 от 14 мая 2003 г. "О краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы" с изменениями, внесенными постановлениями Законодательного Собрания Приморского края N 603 от 25 февраля 2004 г., N 924 от 27 октября 2004 г. В обоснование заявления указал, что в разделе 4 краевой программы установлено, что ее участником является молодая семья - семья, в которой возраст одного из супругов не превышает 30 лет, а также неполная семья, в которой мать или отец не достигли 30 лет, признанная в установленном порядке нуждающейся в улучшении жилищных условий. Такое понятие молодой семьи противоречит Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2002 г. N 638, которым утверждена подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей". Данная подпрограмма принята в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675. Разделом 4 федеральной подпрограммы установлено, что участник подпрограммы - это молодая семья, т.е. семья, возраст супругов в которой не превышает 30 лет, признанная в установленном порядке нуждающейся в улучшении жилищных условий и постоянно проживающая на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии с компетенцией, определенной Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", на федеральном уровне подпрограмма определяет масштаб проблемы, правовые, финансовые и организационные механизмы ее решения, объем, формы и условия предоставления государственной поддержки за счет средств федерального бюджета субъектам Российской Федерации для решения жилищных проблем молодых семей. Субъекты Федерации на региональном уровне наделены полномочиями по формированию необходимой законодательной базы в соответствии с законодательством Российской Федерации, определению объема, форм и методов предоставления государственной поддержки молодым семьям за счет средств бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников. Поскольку понятие "молодая семья" в федеральных законах не определено, Правительство РФ вправе было при принятии подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" определить категории граждан, на которых распространяются положения данного нормативного акта. Установив более широкое понятие молодой семьи, Законодательное Собрание Приморского края превысило свои полномочия, нарушив нормы ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца имеется в виду Постановление Правительства РФ от 28 августа 2002 г. N 638

В судебном заседании прокурор свои требования поддержал и пояснил, что просит признать противоречащим закону и недействующим с момента принятия не весь раздел 4 постановления Законодательного Собрания Приморского края "О краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы", а только содержащееся в нем понятие "молодая семья". Кроме того, указал, что оспариваемый нормативный правовой акт в части определения понятия "молодая семья" противоречит статье 1 Закона Приморского края от 5 июля 1999 г. N 54-КЗ "О молодежной политике в Приморском крае", согласно которой молодая семья - семья в первые три года после заключения брака (в случае рождения детей - без ограничения продолжительности брака) при условии, что оба супруга не достигли 30-летнего возраста, а также неполные семьи с детьми, в которых мать или отец не достигли 30-летнего возраста. Как подзаконный нормативный акт оспариваемое постановление Законодательного Собрания Приморского края не может противоречить указанному Закону Приморского края.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края с заявлением прокурора не согласился и пояснил, что программа "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы является краевой, принята в пределах полномочий Законодательного Собрания и действующему законодательству не противоречит. Поскольку никаким федеральным законом понятие молодой семьи не определено, то в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить его. В программах, принятых в других субъектах Федерации, понятие молодой семьи еще более широкое. Принятие краевой программы было обусловлено сложной демографической ситуацией, низкой рождаемостью, постоянным оттоком населения в западные регионы России. Из содержания краевой целевой программы "Квартира молодой семье" (раздел 6) следует, что ее финансирование осуществляется из средств краевого бюджета, бюджетов муниципальных образований и внебюджетных средств, что соответствует статье 86 Бюджетного кодекса РФ. Средства федерального бюджета расходуются только на выплату молодым семьям при рождении (усыновлении) ребенка субсидии на компенсацию части затрат, произведенных ими на приобретение (строительство) жилья или на погашение части кредита (займа). Учитывая требования федеральной подпрограммы, в разделе 4 "Механизм реализации программы" абзац 19 конкретизирует, кто из участников программы может получить помощь из федерального бюджета - это семьи, возраст супругов в которых не превышает 30 лет. Другие участники программы - молодые семьи, в которых возраст одного из супругов не превышает 30 лет, а также неполные семьи, где мать и отец не достигли 30 лет, - в соответствии с программой не имеют права на получение субсидий из федерального бюджета.

Что касается понятия молодой семьи, содержащегося в Законе Приморского края "О молодежной политике в Приморском крае", то из содержания статьи 1 видно, что оно применяется только для целей этого Закона.

Представитель администрации Приморского края против удовлетворения заявления прокурора возражал, пояснив, что действующему законодательству краевая целевая программа "Квартира молодой семье" не противоречит. Оспариваемый пункт постановления не противоречит и статьям 13 и 16 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", на которые ссылается прокурор, поскольку этими нормами понятие "молодая семья" не установлено. В федеральной подпрограмме установлено понятие "молодая семья" и именно для участия в федеральной подпрограмме необходимо соответствовать установленным в ней критериям. Для участия же в краевой программе достаточно тех критериев, которые определены именно в краевой программе. Участники краевой программы могут стать участниками федеральной подпрограммы, только если соответствуют критериям последней. Так, в 2003 г. из 128 семей, участвующих в краевой программе, только 75 приняли участие в федеральной подпрограмме, получив субсидии на погашение части займа при рождении детей. Все они относятся к полным семьям, возраст супругов в которых не превышает 30 лет. Счетной палатой была произведена проверка на предмет целевого использования федеральных средств, выплаченных по федеральной подпрограмме молодым семьям на погашение займа, и нарушений в этой части не выявлено.

Более широкое понятие молодой семьи, содержащееся в краевой программе, способствует решению не только основной задачи программы - улучшению демографической ситуации, но и решению другой острой проблемы Приморья - миграции за пределы края, оттока кадров. При составлении программы представительный орган намеренно вышел за пределы 30-летнего возраста, поскольку это наиболее стабильный в социальном плане возраст. В этом возрасте устойчивее брак, стабильнее финансовое положение семьи. Студенты, живущие на стипендию, не могут обеспечить выплату по кредитам и займам, выдаваемым на возвратной основе.

Поскольку права и свободы граждан краевой целевой программой "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы не нарушены, напротив, она имеет большую социальную направленность в сравнении с федеральной подпрограммой, просил в удовлетворении заявления прокурора отказать.

Решением Приморского краевого суда от 11 апреля 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано. В кассационном представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора Приморского края, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно пунктам "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита; жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как предусмотрено пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Как видно из материалов дела и установлено судом, понятие "молодая семья" в федеральных законах не определено, поэтому суд пришел к обоснованному выводу о том, что Законодательное Собрание Приморского края вправе было осуществить по этому вопросу собственное правовое регулирование и самостоятельно определить критерии молодой семьи для целей краевой программы "Квартира молодой семье".

Как следует из содержания постановления Законодательного Собрания Приморского края от 14 мая 2003 г. N 306 (с последующими изменениями и дополнениями) и утвержденной им краевой целевой программы "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы, данная программа, хотя и разработана в рамках выполнения федеральной подпрограммы, является самостоятельной региональной целевой программой. В отличие от федеральной подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", которая предусматривает создание государственной поддержки молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в целях изменения демографической ситуации в стране, краевая программа предусматривает, помимо улучшения демографической ситуации, также и решение задач кадровой политики в крае. Эта задача обусловлена наличием в регионе миграционных процессов отрицательного характера, в результате чего население Приморского края постоянно уменьшается. Для выполнения этих задач, как правильно указал суд, субъект Федерации вправе расширить категории лиц, которые могут быть включены в понятие "молодая семья".

В соответствии с пунктом 1 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение реализации региональных целевых программ финансируется исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Из содержания краевой целевой программы "Квартира молодой семье", пояснений представителей Законодательного Собрания и администрации Приморского края следует, что основными источниками финансирования программы являются краевой бюджет и внебюджетные средства. Что касается федеральных средств, то они расходуются только для выплаты субсидий на компенсацию части затрат на приобретение жилья. При этом право на получение субсидии обладают только участники программы, возраст которых не превышает 30 лет в случае рождения (усыновления) ребенка, т.е. та категория граждан, которая предусмотрена федеральной подпрограммой (абзац 19 раздела 4 программы). Выплата субсидий осуществляется в порядке, предусмотренном приказом Министра образования Российской Федерации от 10 июля 2003 г. N 2975 "О Правилах предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета молодым семьям - участникам подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, в случае рождения (усыновления) ребенка". В приказе также определен круг лиц, которым может быть выплачена субсидия, - молодая семья, возраст супругов в которой не превышает 30 лет. Предусмотренная в приказе процедура оформления документов на получение субсидий и их перечисления из федерального бюджета исключает выплату субсидий лицам, не подпадающим под понятие "молодая семья", содержащееся в федеральной подпрограмме.

Это обстоятельство подтверждается протоколом заседания комиссии по формированию списков участников краевой целевой программы "Квартира молодой семье" от 14 января 2004 г. N 5, из которого следует, что в список возможных претендентов на субсидию в 2004 г. включены только полные семьи, возраст супругов в которых не превышает 30 лет.

В судебном заседании прокурор пояснил, что сведениями о нецелевом расходовании федеральных средств в рамках краевой программы органы прокуратуры края не располагают.

Таким образом, исходя из анализа указанных выше правовых норм, учитывая, что реализация краевой программы "Квартира молодой семье" в отношении молодых семей, возраст одного из супругов в которых может превышать 30 лет, а также неполных семей, в которых мать или отец не достигли 30 лет, осуществляется за счет бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, а также внебюджетных средств, без привлечения финансирования из федерального бюджета, суд пришел к правильному выводу о том, что Законодательное Собрание Приморского края при определении понятия "молодая семья" в краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002-2010 годы не превысило свою компетенцию.

Суд обоснованно не согласился с доводами прокурора о противоречии краевой программы в части определения молодой семьи Закону Приморского края от 5 июля 1999 г. N 54-КЗ "О молодежной политике в Приморском крае", исходя из того, что по своим целям и задачам краевая программа выходит за рамки молодежной политики, поэтому в оспариваемом нормативном правовом акте законодательный орган края вправе был определить более широкое понятие молодой семьи.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

С учетом указанных выше обстоятельств несостоятельна ссылка в кассационном представлении прокурора на постановление Правительства РФ от 28 августа 2002 г. N 638, ст.ст. 13 и 16 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Также не свидетельствует о незаконности решения суда и ссылка на решение Верховного Суда РФ от 17 июля 2004 г. по делу N ГКПИ04-826, поскольку оно касалось федеральной подпрограммы, а не региональных программ.

Права и свободы граждан, являющихся участниками федеральной подпрограммы оспариваемым положением постановления Законодательного Собрания Приморского края не нарушаются.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении прокурора, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского Краевого суда от 11 апреля 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора - без удовлетворения.