Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. N 55-Г06-12 Суд признал недействующими отдельные положения закона субъекта РФ, поскольку законодательным органом субъекта РФ не приведено доводов, свидетельствующих о необходимости правового регулирования правоотношений в области формирования и расходования средств целевого бюджетного дорожного фонда субъекта РФ посредством введения не предусмотренных федеральным законодательством понятий

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 27 сентября 2006 г. N 55-Г06-12


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 27 сентября 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 июня 2006 г., которым удовлетворено заявление прокурора Республики Хакасия о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Хакасия от 11 ноября 2004 г. N 86 "О целевом бюджетном дорожном фонде Республики Хакасия" (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации "...", заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия установила:

11 ноября 2004 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 86 "О целевом бюджетном дорожном фонде Республики Хакасия", 5 декабря 2005 г. внесены изменения, опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" от 17 ноября 2004 г. N 55, от 9 декабря 2005 г. N 63.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании абзацев 4 и 8 статьи 1, статьи 2, подпункта "б" пункта 2 части 1, абзаца 4 части 2, абзаца 3 части 3, части 4 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 11 ноября 2004 г. N 86 "О целевом бюджетном дорожном фонде Республики Хакасия" (с изменениями от 5 декабря 2005 г.) (далее - Закон Республики Хакасия) противоречащими федеральному законодательству, недействующими.

В обоснование требований заявитель сослался на то, что согласно абзацу 4 статьи 1 Закона Республики Хакасия автомобильные дороги общего пользования Республики Хакасия - внегородские автомобильные дороги, имеющие республиканское (региональное) значение и включающие в себя автомобильные дороги общего пользования межмуниципального значения, автомобильные дороги общего пользования в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, находящиеся в государственной собственности Республики Хакасия и на балансе органа управления республиканским дорожным хозяйством.

Между тем, пункт 11 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального назначения.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности поселений могут находиться автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" установлено, что автомобильные дороги, расположенные на территории Российской Федерации, классифицируются:

а) на автомобильные дороги общего пользования, в том числе: относящиеся к собственности Российской Федерации (автомобильные дороги федерального значения);

относящиеся к собственности субъектов Российской Федерации (автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, за исключением автомобильных дорог федерального значения);

относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (автомобильные дороги местного значения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения), включая относящиеся к собственности:

поселений (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов поселений);

муниципальных районов (автомобильные дороги, расположенные между населенными пунктами, а также вне границ населенных пунктов в границах муниципальных районов);

городских округов (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов, а также между населенными пунктами);

относящиеся к частной и иным формам собственности;

б) на автомобильные дороги не общего пользования (автомобильные дороги, находящиеся во владении или пользовании юридических или физических лиц и используемые ими для обеспечения собственных, технологических или частных нужд).

Таким образом, по мнению прокурора, оспариваемое положение противоречит федеральному законодательству в части включения в состав автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности Республики Хакасия, внегородских автомобильных дорог и автомобильных дорог общего пользования в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющихся их продолжением улицы поселений.

По приведенным основаниям, как полагает прокурор, противоречат федеральному законодательству также положения абзаца 8 статьи 1, статьи 2, подпункта "б" пункта 2 части 1 статьи 4, абзаца 4 части 2 статьи 4, абзаца 3 части 3 статьи 4, части 4 статьи 4 Закона Республики Хакасия.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия с доводами прокурора не согласилась, пояснила, что пункт 11 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивая финансовое обеспечение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, устанавливает, что строительство и содержание автомобильных дорог межмуниципального значения осуществляется субъектом Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. При этом данным законом не определены критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования межмуниципального значения.

Пунктом 2 части 2 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в собственности муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) могут находиться автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность нахождения в границах соответствующего муниципального образования автомобильных дорог, находящихся в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, при условии, что эти дороги имеют федеральное или региональное значение.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" не установлены показатели определения автомобильных дорог субъекта Российской Федерации регионального или межмуниципального значения, в связи с чем Верховный Совет Республики Хакасия при принятии оспариваемого Закона Республики Хакасия включил в сеть автомобильных дорог общего пользования автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, при условии, что они имеют региональное значение и до разграничения полномочий находились в государственной собственности Республики Хакасия.

Каждая автомобильная дорога, в том числе на участках, проходящих по улицам поселений, строилась и существует как единый объект недвижимости, имеющий свой технический паспорт, и расчленение таких объектов на отдельные части с последующим документальным оформлением повлечет значительные затраты бюджетных средств.

Категории автомобильных дорог определялись действовавшим до 1 января 2005 г. Законом Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации". После признания данного Закона утратившим силу эта категория автомобильных дорог автоматически не перестала существовать и находится в собственности Республики Хакасия.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 26 июня 2006 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

11 ноября 2004 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 86 "О целевом бюджетном дорожном фонде Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия).

Согласно абзацу 4 статьи 1 Закона Республики Хакасия автомобильные дороги общего пользования Республики Хакасия - внегородские автомобильные дороги, имеющие республиканское (региональное) значение и включающие в себя автомобильные дороги общего пользования межмуниципального значения, автомобильные дороги общего пользования в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, находящиеся в государственной собственности Республики Хакасия и на балансе органа управления республиканским дорожным хозяйством.

Абзац 8 статьи 1 Закона Республики Хакасия устанавливает, что автомобильные дороги общего пользования Республики Хакасия, а также внегородские автомобильные дороги, имеющие республиканское (региональное) значение, включающие в себя автомобильные дороги межмуниципального значения, автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия после приведения в нормативное состояние предусмотрена утвержденным Правительством Республики Хакасия перечнем.

В соответствии со статьей 2 Закона Республики Хакасия средства дорожного фонда подлежат расходованию в порядке, установленном настоящим Законом, только на нужды, связанные с проектированием, содержанием, ремонтом, капитальным ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия, иной непосредственно связанной с этим деятельностью, включая расходы, связанные с управлением республиканским дорожным хозяйством, а также с содержанием для обеспечения проезда и с приведением в нормативное состояние внегородских автомобильных дорог, имеющих республиканское (региональное) значение, включающих в себя автомобильные дороги межмуниципального значения, автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия после приведения в нормативное состояние предусмотрена утвержденным Правительством Республики Хакасия перечнем.

Правовой нормой подпункта "б" пункта 2 части 1 статьи 4 Закона Республики Хакасия предусмотрено, что доходы дорожного фонда направляются на содержание для обеспечения проезда и приведение в нормативное состояние внегородских автомобильных дорог, имеющих республиканское (региональное) значение, включающих в себя автомобильные дороги межмуниципального значения, автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общею пользования Республики Хакасия после приведения в нормативное состояние предусмотрена утвержденным Правительством Республики Хакасия перечнем.

Абзац 4 части 2 статьи 4 устанавливает, что выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия и содержанию для обеспечения проезда внегородских автомобильных дорог, имеющих республиканское (региональное) значение, включающих в себя автомобильные дороги межмуниципального значения, автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия после приведения в нормативное состояние предусмотрена утвержденным Правительством Республики Хакасия перечнем, производится специализированными организациями, принимающими на себя обязательства по выполнению этих работ, по договору, заключаемому с органом управления дорожным хозяйством, по результатам конкурса на выполнение заказа на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд Республики Хакасия.

В силу абзаца 3 части 3 статьи 4 Закона Республики Хакасия финансирование и выполнение работ по приведению в нормативное состояние внегородских автомобильных дорог, имеющих республиканское (региональное) значение, включающих в себя автомобильные дороги межмуниципального значения, автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия после приведения в нормативное состояние предусмотрена утвержденным Правительством Республики Хакасия перечнем, и по ремонту, капитальному ремонту улиц в поселениях и городских округах Республики Хакасия.

Частью 4 статьи 4 Закона Республики Хакасия установлено, что резерв средств дорожного фонда устанавливается в размере не более 3 процентов поступлений годовых доходов дорожного фонда и может расходоваться в течение года на финансирование предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций и других непредвиденных затрат в дорожном хозяйстве, в том числе затрат на осуществление мероприятий, направленных на защиту от подтоплений, наводнений автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия и внегородских автомобильных дорог, имеющих республиканское (региональное) значение, включающих в себя автомобильные дороги межмуниципального значения, автомобильные дороги в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющиеся их продолжением улицы поселений, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия после приведения в нормативное состояние предусмотрена утвержденным Правительством Республики Хакасия перечнем, в объеме, определяемом Правительством Республики Хакасия по предложению органа управления дорожным хозяйством, а также на содержание автомобильных дорог, включенных в сеть автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия в течение финансового года, определяемых в порядке, установленном настоящим Законом.

Пункт 11 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 2005 года) относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального назначения.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 15 февраля 2006 г.) в собственности муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) могут находиться автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1991 г. N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" (с изменениями от 11 апреля 2006 г.) установлено, что автомобильные дороги, расположенные на территории Российской Федерации, классифицируются:

а) на автомобильные дороги общего пользования. В том числе: относящиеся к собственности Российской Федерации (автомобильные дороги федерального значения);

относящиеся к собственности субъектов Российской Федерации (автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения за исключением автомобильных дорог федерального значения);

относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (автомобильные дороги местного значения, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значения), включая относящиеся к собственности:

поселений (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов поселений);

муниципальных районов (автомобильные дороги, расположенные между населенными пунктами, а также вне границ населенных пунктов в границах муниципальных районов);

городских округов (автомобильные дороги, расположенные в границах населенных пунктов, а также между населенными пунктами);

относящиеся к частной и иным формам собственности;

б) на автомобильные дороги не общего пользования (автомобильные дороги, находящиеся во владении или пользовании юридических или физических лиц и используемые ими для обеспечения собственных, технологических или частных нужд).

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" (с изменениями от 23 декабря 2003 г.), действовавшего ранее, к автомобильным дорогам общего пользования относились внегородские автомобильные дороги и сооружения на них, являвшиеся собственностью Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и обеспечивавшие перевозки грузов и пассажиров между городскими и сельскими населенными пунктами для удовлетворения социально - экономических и оборонных потребностей государства и нужд населения.

Однако с в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" признан утратившим силу с 1 января 2005 г.

Таким образом, как правильно указал суд, действующим федеральным законодательством не предусмотрено такое понятие как "внегородские автомобильные дороги".

Отсутствует в законодательстве и такое понятие как "являющиеся продолжением автомобильных дорог улицы поселений", тогда как определение "дороги" прямо установлено законом.

Так, согласно абзацу 8 статьи 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изменениями от 22 августа 2004 г.) дорога - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

Аналогичное положение закреплено в абзаце 8 пункта 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090 (с изменениями от 28 февраля 2006 г.).

Удовлетворяя заявление прокурора, суд правильно исходил из того, что Верховным Советом Республики Хакасия не приведено доводов, свидетельствующих о необходимости правового регулирования правоотношений в области формирования, расходования средств целевого бюджетного дорожного фонда Республики Хакасия посредством введения не предусмотренных федеральным законодательством понятий, а ссылка на постановления Правительства Республики Хакасия от 12 октября 2005 г. N 327 "Об утверждения перечня улиц сельских населенных пунктов, являющихся продолжением автомобильных дорог общего пользования Республики Хакасия, подлежащих ремонту" и от 30 декабря 2005 г. N 454 "Об утверждении показателей отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам общего пользования республиканского (регионального) значения, относящимся к государственной собственности Республики Хакасия, и перечней автомобильных дорог", как обоснованно указал суд, не может быть положена в основу решения суда, поскольку названные нормативные правовые акты имеют меньшую юридическую силу, чем оспариваемый Закон Республики Хакасия.

Кроме того, суд правильно исходил из того, что статус автомобильных дорог как автомобильных дорог общего пользования республиканского (регионального) значения не изменяется в зависимости от того, проходят они по территории населенных пунктов (улицы) или за их пределами.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых положений Закона Республики Хакасия в части включения в состав автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности Республики Хакасия и на балансе органа управления республиканским дорожным хозяйством, внегородских автомобильных дорог общего пользования в границах муниципальных районов и поселений, в том числе являющихся их продолжением улиц поселений, противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным выше основаниям.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 июня 2006 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.



Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. N 55-Г06-12


Текст определения размещен на сайте Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)


Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.