Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 августа 2006 г. N 69-Г06-17 Суд признал недействующими отдельные положения закона субъекта РФ, поскольку федеральным законодательством запрещено размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 16 августа 2006 г. N 69-Г06-17


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 16 августа 2006 г. дело по заявлению ООО "Вегатек" об оспаривании и признании недействующими с момента принятия п. 1 ст. 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" от 26 февраля 2006 г. N 25-оз в части запрещения размещения объектов игорного бизнеса в жилой зоне; п. 2 ст. 2 этого же Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в части возможности органов местного самоуправления ограничивать размещение объектов игорного бизнеса по кассационной жалобе заявителя на решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 июня 2006 г., которым отказано ООО "Вегатек" в удовлетворении заявленного требования.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Н., объяснения представителей: ООО "Вегатек" адвоката П. и Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части п. 1 ст. 2 оспариваемого закона, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры был принят закон "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" от 26 февраля 2006 г. N 25-оз, опубликованный в газете Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Новости Югры" от 14 марта 2006 г.

Пунктом 1 статьи 1 данного закона предусмотрено, что организации и индивидуальные предприниматели, занимающиеся игорным бизнесом, согласовывают места размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления, на территории которых размещены или предполагаются к размещению объекты игорного бизнеса; пунктом 1 ст. 2 установлено запрещение размещения объектов игорного бизнеса в жилой зоне, в зданиях железнодорожных, речных вокзалов, автовокзалов, аэровокзалов, действующих учреждений культуры, образования, общеобразовательных, медицинских, физкультурно-спортивных учреждений, в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; п. 2 ст. 2 с учетом публичных слушаний органы местного самоуправления в интересах населения соответствующих муниципальных образований могут ограничивать размещение объектов игорного бизнеса в местах, не перечисленных в пункте 1 настоящей статьи.

Полагая, что указанные положения закона противоречат федеральному законодательству, регулирующему вопросы по разрешению и размещению объектов игорного бизнеса, ООО "Вегатек" обратилось в суд с заявлением о признании их недействующими с момента принятия.

Заявленное требование обосновано тем, что законодатель округа оспариваемым законом ограничил свободу предпринимательской деятельности, что может вводиться только федеральным законом.

В силу ст. 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ предусмотрено, что эти виды деятельности (деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного оборудования) относятся к лицензируемой деятельности. Данные вопросы регулируются только на федеральном уровне и не могут быть предметом рассмотрения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В представленном Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отзыве, указывается, что закон N 25-оз от 26 февраля 2006 г. Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", принят по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в целях защиты прав и свобод граждан, в пределах ее законодательной компетенции, установленные ст.ст. 8, 34 Конституции РФ права заявителя не ограничивает, отношения в области предпринимательской деятельности не затрагивает и не регулирует гражданско-правовые отношения, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ регулирует в пределах ведения субъекта РФ отношения в интересах населения, связанные с размещением объектов игорного бизнеса на территории населенных пунктов автономного округа.

Решением Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 июня 2006 г. в удовлетворении заявленного ООО "Вегатек" требования отказано.

В кассационной жалобе Генерального директора ООО "Вегатек" ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения суда как необоснованного и постановленного в силу ошибочного понимания норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, постановленное по данному делу, подлежащим отмене в части п. 1 ст. 2 оспариваемого закона и оставлению без изменения решения суда в части п. 2 ст. 2 этого же закона по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры был принят закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 февраля 2006 г. N 25-оз "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры".

Согласно имеющемуся в законе обоснованию принят он в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и до принятия федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса, определяет порядок размещения на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры объектов игорного бизнеса, включая игровые автоматы, игровые столы, игорные заведения (в том числе букмекерские конторы), тотализаторы.

Отказывая ООО "Вегатек" в удовлетворении требования о признании оспариваемых положений закона округа N 25-оз от 26 февраля 2006 г. недействующими в силу их противоречия федеральному законодательству, суд сослался на следующие суждения:

при отсутствии соответствующего федерального закона об игорном бизнесе, определяющего места размещения либо запрещения подобного размещения объектов игорного бизнеса, данный закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, как игорный бизнес, так и правоотношений по лицензированию игорного бизнеса не регулирует;

принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в пределах своей компетенции по совместному ведению РФ и субъектов РФ в соответствии со ст. 72 ч. 1 п.п. "б", "к", "м" Конституции РФ, ст. 3 ч. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 20 ч. 1 п. "б, "з", "к" Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Ханты-Мансийский автономный округ - Югры по административным правоотношениям в целях достижения баланса частных и публичных интересов, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также защиты прав малочисленных народов Севера, их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, обеспечения правопорядка, законности, общественной безопасности. Является актом административного законодательства субъекта РФ по земельным, градостроительным, административным правоотношениям, регулируемым подобным законодательством, находящимся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Устанавливает: п. 1 ст. 2 запрещение размещения объектов игорного бизнеса в жилой зоне, в зданиях железнодорожных, речных вокзалов, автовокзалов, аэровокзалов, действующих учреждений культуры, образования, общеобразовательных, медицинских, физкультурно-спортивных учреждений, в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; п. 2 ст. 2 с учетом публичных слушаний органы местного самоуправления в интересах населения соответствующих муниципальных образований могут ограничивать размещение объектов игорного бизнеса в местах, не перечисленных в п. 1 настоящей статьи.

Суд также указывает, что анализ оспариваемых заявителем положений свидетельствует:

эти положения противоречащими Федеральному закону от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ, Закону 06.07.1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РФ" (ред. от 24.06.1992 г. N 3119-1), Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федеральному закону от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ", Гражданскому кодексу РФ, Налоговому кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, Жилищному кодексу РФ, Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), а также каким-либо иным федеральным законам и судебным актам Конституционного Суда РФ не являются.

Согласиться с указанным суждением в полной мере нельзя, так как оно сделано без учета следующих обстоятельств.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что защита прав и свобод человека и гражданина в силу пункта "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а поэтому законодатель Ханты-Мансийского автономного округа в этих целях (ст. 1 оспоренного закона), при отсутствии федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса, был вправе определить порядок размещения его объектов и ограничить места их размещения на территории области (ст. 2 Закона округа).

Выводы суда не согласуются с действующим федеральным законодательством.

Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства и свободу экономической деятельности (ст. 8), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (статья 34).

Эти права могут быть ограничены, однако, как и сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

По делу видно, что заявитель ООО "Вегатек" осуществляет деятельность по организации и содержанию игорного и букмекерского бизнеса (содержание игровых автоматов) с целью получения прибыли, которая, в соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", отнесена к лицензируемому виду деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2002 г. N 525 на основании ст. 5 названного закона, утверждено Положение "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений", п.п. "б" п. 4 которого установлены лицензионные требования и условия для осуществления такого вида деятельности: тотализаторы и игорные заведения не могут быть размещены в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.

Анализ приведенных норм, а также положений ст. 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" позволяет сделать вывод, что федеральный законодатель, реализуя свои полномочия, отнес этот вид деятельности к лицензируемой и с целью предотвращения нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, ввел ограничительные меры при осуществлении данного вида деятельности путем запрета размещения объектов игорного бизнеса в определенных местах.

Не учитывая при вынесении судебного решения приведенные нормы Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, суд отверг доводы заявителей о незаконности расширения перечня ограничений при осуществлении деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, установленного федеральным законодательством о лицензировании и признал их неубедительными.

При этом суд сослался на ряд законов, ошибочно полагая, что они предоставляют законодателю округа право на расширение ограничительных мер по запрету размещения объектов игорного бизнеса.

Следовательно, по убеждению суда субъекты Российской Федерации в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Между тем, данный вывод суда нельзя признать правильным.

Суд не учел, что отсутствие специального Федерального закона, регулирующего деятельность по организации и проведению игорного бизнеса, не означает, что вопросы размещения объектов игорных заведений федеральным законодательством не разрешены.

Так, в соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 года N 128-ФЗ обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности являются основными принципами осуществления лицензирования.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино), деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в силу пункта 2 статьи 17 названного выше Федерального закона устанавливается Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2002 г. N 525 утверждено Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, подпунктом "б" пункта 4 которого запрещено размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность. Иных запретов на размещение тотализаторов и игорных заведений данное Положение не содержит.

Таким образом, вопрос размещения объектов игорного бизнеса федеральным законодательством уже разрешен.

Оснований считать, что субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом правом регулировать отношения в сфере лицензирования этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством, у суда не имелось.

Относительно упоминания судом Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30.04.199# г. N 82-ФЗ, то, во-первых, оспариваемый закон округа не содержит ссылки на положения этого нормативного правового акта, а, во-вторых, он регулирует иные правоотношения и, в третьих, только в пределах своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм собственности в местах их проживания.

Фактически в оспариваемом законе такое право предоставлено органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе в признании недействующими оспариваемых заявителями положений п. 1 ст. 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" от 26 февраля 2006 г. N 25-03 следует признать незаконным, в связи с чем в этой части подлежащим отмене.

Вместе с тем, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации допускает возможность возникновения ситуации, при которой согласование мест размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления будет определяться наличием таких обстоятельств, которые могут исключать осуществление данного вида деятельности и в тех местах, где ее осуществление не запрещено. К их числу могут быть отнесены обстоятельства, создающие угрозу жизни, здоровью, нравственности граждан, их и организаций имуществу, а также другие обстоятельства, нарушающие права и свободы граждан и организаций.

С учетом этого оснований полагать, что судом необоснованно отказано заявителю в удовлетворении требования в части п. 2 ст. 2 Закона округа не имеется.

Доводы кассационной жалобы о незаконности оспоренных положений п. 2 статьи 2 окружного закона основаны на неверном толковании норм материального права и не могут служить поводом к отмене в этой части решения суда.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 июня 2006 г. об отказе в признании недействующим пункта 2 статьи 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" от 26 февраля 2006 г. N 25-03 оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Вегатек" - без удовлетворения.

В остальной части решение этого же суда отменить и вынести новое решение, которым заявление ООО "Вегатек" о признании недействующими положений п. 1 ст. 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" от 26 февраля 2006 г. N 25-ОЗ - удовлетворить.

Признать подпункт 1 ст. 2 в части слов "объекты игорного бизнеса не могут быть размещены в жилой зоне, на рынках, в зданиях железнодорожных, речных вокзалов, автовокзалов, аэровокзалов, действующих учреждений культуры, образования, общеобразовательных, медицинских, физкультурно-спортивных учреждений, в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность" - недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.



Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 августа 2006 г. N 69-Г06-17


Текст определения официально опубликован не был


Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.