Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 65-Г06-5 Суд признал закон субъекта РФ о городских лесах противоречащим федеральному законодательству, поскольку государственные органы субъекта РФ не вправе регулировать вопросы, определяющие порядок пользования и распоряжения городскими лесами

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 18 октября 2006 г. N 65-Г06-5


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению и.о. обязанности прокурора Еврейской автономной области Б. на решение суда Еврейской автономной области от 14 августа 2006 года, которым прокурору Еврейской автономной области отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Еврейской автономной области "О городских лесах в Еврейской автономной области" от 29 марта 2006 года N 655-О в редакции закона от 30 июня 2006 года N 712-ОЗ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ж., полагавшей решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействующим со дня принятия Закона Еврейской автономной области "О городских лесах в Еврейской автономной области" N 655-ОЗ от 29 марта 2006 года с изменениями, внесенными в 30 июня 2006 года законом области N 712-ОЗ, указав, что он принят с нарушением положений Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ. Проект оспариваемого закона не проходил обязательную государственную экологическую экспертизу, и федеральным органом исполнительной власти в области государственной экологической экспертизы не дана оценка соответствия оспариваемого закона требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Между тем, закон области регулирует вопросы лесопользования, устанавливает разрешенные виды деятельности, порядок осуществления хозяйственной деятельности в городских лесах, поэтому проект закона области подлежал обязательной государственной экологической экспертизе, и его принятие было возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В подтверждение требования прокурор также указал на то, что пунктом 1 статьи 4 закона области предусмотрено, что земельные участки городских лесов предоставляются безвозмездное и краткосрочное пользование органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемым правительством области. В то время как из анализа положений статей 5, 9, 12 и 22 Лесного кодекса Российской Федерации усматривается, что правоотношения по предоставлению городских лесов в пользование урегулированы федеральным законодательством, и органы государственной субъектов Российской Федерации не вправе регулировать вопросы пользования земельными участками городских лесов.

Представитель Законодательного Собрания Еврейской автономной области с заявленным требованием прокурора не согласился, указав, что закон области не устанавливает объемы хозяйственной деятельности по лесопользованию, поэтому не было оснований для проведения экологической экспертизы. В пункте 1 статьи 4 закона области урегулированы административные отношения, вытекающие из порядка который должен быть определен в соответствии со статьей 133 Лесного кодекса Российской Федерации органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Закон области принят в пределах полномочий, предоставленных законодательным органам субъектам Российской Федерации.

Судом принято вышеприведенное решение, об отмене которого просит в кассационном представлении прокурор. Полагает, что суд неправильно применил нормы материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и возражения на кассационное представление, Судебная коллегия по гражданским делам находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктами "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения водными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, а также законодательство, регулирующее данные вопросы, в том числе и лесное законодательство, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актам, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 1 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лесное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении и состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что нарушений установленного действующим природоохранным законодательством порядка подготовки проектов нормативных правовых актов в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды при принятии оспариваемого прокурором закона допущено не было. Суд пришел к выводу, что анализ норм оспариваемого закона области, не дает оснований считать, что в нем регулируется какая-либо намечаемая деятельность, имеющая конкретные характеристики, объемы, по которым можно предполагать, что его реализация повлечет негативное воздействие на окружающую среду В статье 6 закона области предусмотрено, что проекты и программы, реализуемые в городских лесах, проходят государственную экологическую экспертизу в соответствии с федеральным законодательством, что, по мнению суда, является гарантией исключения негативного воздействия на городские леса конкретной намечаемой в них деятельности.

Однако с этими выводами суда согласиться нельзя, поскольку они сделаны без учета конкретных положений оспариваемого закона, при неправильном при неправильном# применении норм материального права.

В силу статьи 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года N 7-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) любая хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципов презумпции экологической опасности соответствующей деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Понятие негативного воздействия на окружающую среду дано в статье 1 Федерального закона N 7-ФЗ. Это - воздействие хозяйственной иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Под качеством окружающей среды понимается состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.

Согласно статье 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ (с изменениями и дополнениями) под экологической экспертизой понимается установление намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Статьей 12 данного Федерального закона предусмотрено, что к объектам обязательной государственной экологической экспертизы на региональном уровне относятся проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование ресурсов и охрану окружающей природной среды.

Согласно пункту 25 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства российской Федерации от 11 июня 1996 года N 698, по проектам правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным последствиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных положений указанного проекта правового акта законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и требованиям экологической безопасности, а также выводы об экологических и связанных с ними иных последствиях реализации данного объекта экспертизы.

Из содержания оспариваемого закона области усматривается, что в нем содержатся положения, предусматривающие виды деятельности в городских лесах, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.

Так, статьей 3 оспариваемого закона области разрешено пользование участками городских лесов для научно-исследовательских работ; размещение ульев и пасек; сбор грибов, ягод, орехов, других пищевых лесных ресурсов для личного потребления; использование не покрытых лесом земель под организацию лесных плантаций, питомников; временное использование не покрытых лесом земель под огороды, плодово-ягодные насаждения; прокладка тропиночной сети, пешеходных настилов, размещение малых архитектурных форм (беседок, скамеек, оборудованных кострищ, информационных стендов и т.п.).

Между тем, в силу статьи 133 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях городских поселений - городские леса, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки. Иных видов использования городских лесов не предусмотрено законодательством.

Поскольку законом области регулируются вопросы физического, потребительского воздействия на городской лес, что создает возможность негативного воздействия на окружающую природную среду, вывод суда об отсутствии необходимости направлять проект оспариваемого закона области на государственную экологическую экспертизу является ошибочным.

Вывод в решении суда о том, что гарантией исключения негативного воздействия на городские леса конкретной намечаемой в них деятельности является то, что статьей 6 закона области предусмотрено прохождение проектов программ, реализуемых в городских лесах, государственной экологической экспертизы, неоснователен. Из положений оспариваемого закона не усматривается, что использование городских лесов должно осуществляться в рамках проектов и программ.

Так, в соответствии с Положением о порядке предоставления участков городских лесов в безвозмездное и краткосрочное пользование, утвержденного постановлением Правительства Еврейской автономной области от 16 мая 2006 года N 109-пп, участки городских лесов предоставляются в краткосрочное пользование без проведения лесного аукциона - на основании решений органа местного самоуправления или по результатам проведения лесного аукциона на срок до одного года. Граждане и юридические лица, желающие получить в краткосрочное пользование участок городских лесов направляют в орган местного самоуправления письменное заявление с указанием, сведений перечисленных в пункте 4 Положения. Орган местного самоуправления в месячный срок рассматривает заявление и принимает решение о предоставлении участка городских лесов в краткосрочное пользование или направляет заявителю мотивированный отказ в предоставлении.

Таким образом, для получения участка городского леса в пользование гражданина или юридического лица не требуется разработки и предоставления в орган местного самоуправления проекта использования участка, поэтому вопрос о возможном негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду не исследуется.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд пришел к выводу о том, что часть 1 статьи 4 закона области, предусматривающая возможность предоставления участков городских лесов в безвозмездное и краткосрочное пользование органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом правительством области, не противоречит федеральному законодательству. В обоснование этого вывода суд указал в решении, что порядок предоставления участков лесов, не входящих в лесной фонд (согласно статье 10 Лесного кодекса Российской Федерации в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях городских поселений - городские леса) по договору возмездного пользования или в краткосрочное пользование Лесной кодекс не предусматривает. Наличие в главе 6 Лесного кодекса Российской Федерации норм об установлении порядка предоставления участков лесного фонда, анализ статьи 133 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающей компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации (установление порядка по осуществлению ведения лесного хозяйства, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях городских поселений) в сопоставлении с преамбулой Лесного кодекса Российской Федерации, дают основание считать, что предоставленные федеральным законодателем органам государственной власти субъектам Российской Федерации полномочия включают в себя и вопросы определения порядка предоставления участков городских лесов в безвозмездное и краткосрочное пользование.

При этом суд оставил без внимания то обстоятельство, что в силу статьи 22 Лесного кодекса Российской Федерации содержание прав безвозмездного пользования и краткосрочного пользования и другие права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, определяются федеральным законом. К правам пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения гражданского законодательства и земельного законодательства Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодеком#.

В соответствии с положениями статей 47, 133 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать только порядок ведения лесного хозяйства, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях городских поселений.

Приведенные положения Лесного кодекса Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что государственные органы субъекта Российской Федерации не вправе регулировать вопросы, определяющие порядок пользования и распоряжения городскими лесами.

При таком положении суд необоснованно отказал в удовлетворении требования прокурора о признании недействующим части 1 статьи 4 закона области.

Поскольку при разрешении дела суд неправильно применил нормы материального права решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным, и оно подлежит отмене.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с учетом положений статьи 361 ГПК РФ считает возможным принять по делу новое решение об удовлетворении требования прокурора, поскольку по делу установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, но неправильно применены нормы материального права.

Учитывая характер нарушений федерального законодательства, допущенных при принятии оспариваемого закона области, (не проведение государственной экологической экспертизы проекта оспариваемого закона области, урегулирование некоторых вопросов, не отнесенных к компетенции субъекта Российской Федерации) закон области должен быть признан недействующим со дня принятия.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение суда Еврейской автономной области от 14 августа 2006 года отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить требование прокурора Еврейской автономной области. Признать недействующим со дня принятия закон Еврейской автономной области "О городских лесах в Еврейской автономной области" от 29 марта 2006 года N 655-03.



Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 65-Г06-5


Текст определения размещен на сайте Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)


Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.