Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2006 г. N 48-Г06-18 О признании не противоречащим федеральному законодательству постановления Правительства Челябинской области от 18 мая 2006 г. N 112-П

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2006 г. N 48-Г06-18

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего П.В.Н.

судей Х.А.В., М.A.M.

рассмотрела в судебном заседании 6 декабря 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе С.А.Н., А.О.А., М.P.P. на решение Челябинского областного суда от 12 сентября 2006 г., которым им отказано в удовлетворении заявления о признании частично противоречащим федеральному законодательству Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области N 112-П от 18 мая 2006 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., объяснения А.О.А., Б.И.А., их представителя Д.Д.Р., представителя К.Г.М., М.P.P., С.А.Н. Д.Д.Р., представителя Правительства Челябинской области М.Ю.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С.Л.Е., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия установила:

Б.И.А., С.А.Н., К.Г.М., А.О.А., М.P.P. обратились в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству нормативно-правового акта подпункта 5 пункта 16 раздела V Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области N 112-П от 18 мая 2006 г., которым запрещено использование маломерных моторных плавательных средств и других водных транспортных средств с механическими двигателями (катеров, моторных лодок, гидроциклов, гидромотопланов). В обоснование своих требований заявители указали, что они являются собственниками маломерных моторных плавательных средств (моторные лодки, катера, яхты), а также несамоходных плав-дач. Введенный оспариваемой нормой запрет на использование маломерных моторных плавательных средств нарушает их права и интересы, предусмотренные ст.ст. 27, 35 Конституции РФ и противоречит ст. 1 и ст. 8 Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", п. 2 ст. 1 и ст. 209 ГК РФ, ст. 89 Водного Кодекса РФ.

В судебном заседании заявители Б.И.А., С.А.Н., К.Г.М., А.О.А., М.P.P. и их представитель заявленные требования поддержали в полном объеме и пояснили, что оспариваемая норма ограничивает их права на свободу передвижения, ограничивает право заявителей по своему усмотрению пользоваться принадлежащими заявителям на праве собственности маломерными моторными плавательными средствами и совершать в отношении этих средств любые действия, не нарушающие права и законные интересы других лиц. Ограничивая право пользования маломерными моторными плавательными средствами Правительство Челябинской области вышло за пределы своих полномочий, так как гражданские права могут быть ограничены только федеральным законом. Заявители указали также, что находящиеся в их собственности плавательные средства имеют соответствующую российскую, а некоторые и европейскую сертификацию, их воздействие на окружающую среду учитывает экологические требования и является минимальным. По техническим характеристикам попадание в воду масла, бензина и прочих веществ, при нормальной эксплуатации, исключено. В воду попадает только выхлоп мотора, который, не взаимодействуя с водой, улетучивается.

Оспариваемая норма, по мнению заявителей, не отвечает условию реальной выполнимости, так как для целей исполнения предписания о запрете потребуется патрулирование озера с применением контролирующими органами моторных плавательных средств, которые зачастую находятся в худшем техническом состоянии и не отвечают всем установленным требованиям. Положение не разрешает вопросов, возникающих в связи с необходимостью продажи собственниками принадлежащих им плавательных средств. Запрет на использование моторных плавательных средств делает невозможным использование заявителями недвижимого имущества (дач) и плав-дач, которые приобретались до введения в действие Положения о памятнике природы. Использование моторных плавательных средств должно быть урегулировано иным образом, а не в виде запрета.

Представитель Правительства Челябинской области с заявленными требованиями не согласилась и пояснила, что оспариваемая норма соответствует действующему законодательству, предъявляемому к памятникам природы и режиму особо охраняемой территории и не нарушает прав заявителей на свободу передвижения, а также права собственности на принадлежащие им маломерные моторные плавательные средства. Озеро Увильды является уникальным, невосполнимым, ценным в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении комплексом.

Решением Челябинского областного суда от 12 сентября 2006 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе С.А.Н., А.О.А., М.P.P. поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В судебном заседании установлено и следует из материалов дела, что постановлением Правительства Челябинской области N 112-П от 18 мая 2006 г. утверждено "Положение о памятнике природы Челябинской области озере Увильды". Постановление опубликовано в газете "Южноуральская панорама", N 105 от 6.06.2006 г.

Подпункт 5 пункта 16 раздела V "Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды", предусматривает режим особой охраны Памятника природы и устанавливает запрет на использование маломерных моторных плавательных средств и других водных транспортных средств с механическими двигателями (катера, моторные лодки, гидроциклы, гидромотопланы), за исключением использования моторных средств при исполнении служебных обязанностей Государственной инспекцией по маломерным судам Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области, Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Челябинской области, Государственным учреждением "Поисково-спасательная служба Челябинской области", областным государственным учреждением "Особо охраняемые природные территории Челябинской области". Количество маломерных моторных плавательных средств, используемых в течение года указанными организациями, согласовывается приказом Министра радиационной и экологической безопасности Челябинской области.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об особо охраняемых территориях" (в редакции от 09.05.2005 г.) законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждении регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статья 25 Федерального закона "Об особо охраняемых территориях" определяет памятник природы как уникальный, невосполнимый, ценный в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс и устанавливает, что памятники природы могут быть федерального и регионального значения.

Этот же Федеральный закон в статье 2 разграничивает особо охраняемые природные территории на федеральные, региональные или местного значения и предметы ведения между органами государственной власти различного уровня, отнеся особо охраняемые природные территории регионального значения к собственности субъектов Российской Федерации и ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичную норму содержит статья 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Статья 26 Федерального закона "Об особо охраняемых территориях" предусматривает, что природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 этой же статьи установлено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Закон Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" (в редакции от 31.03.2005 г.) относит вопрос об образовании особо охраняемых природных территорий Челябинской области и определения задач, режимов особой охраны природных территорий, а также утверждение Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области (ст. 3, пункты 1 и 7, ст. 5 п. 1).

В соответствии со ст. 48 Устава (Основного закона) Челябинской области Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти области и осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Как видно из материалов дела, озеро Увильды отнесено к памятникам природы областного значения решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов N 29 от 21 января 1969 г. "Об охране памятников природы в области" (в редакции постановления Правительства Челябинской области от 12.04.2006 г. N 73-П).

Постановлением Законодательного собрания Челябинской области N 57 от 20 марта 1997 г. ( в редакции от 27 апреля 2006 г.) утвержден Порядок использования памятников природы Челябинской области. Согласно п. 1 указанного Порядка ... на территориях, на которых расположены памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятника природы.

Установленный Порядок ... допускает использование памятников природы только в научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.), эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и т.п.), рекреационных (транзитные прогулки) и природоохранных (предупреждение чрезвычайных ситуаций, сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.) целях.

Границы памятника природы Челябинской области озера Увильды утверждены постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 22.12.2005 г. N 1995. Этим же постановлением Правительству Челябинской области рекомендовано разработать и утвердить положение о памятнике природы Челябинской области озере Увильды.

Границы этого памятника природы Челябинской области, как это следует из текста постановления Законодательного собрания Челябинской области от 22.12.2005 г. и п. 9 "Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды", не включают территорий, находящихся в федеральной собственности. Установление Правительством Челябинской области режима особой охраны территории данного памятника природы на территориях, не отнесенных к федеральной собственности, как правильно указал суд, не противоречит федеральному законодательству.

Анализ положений п. 1 ст. 27 Федерального закона "Об особо охраняемых территориях", предусматривающей запрет на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон всякой деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы, статьи 1 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых территориях", устанавливающей приоритет общенациональных и региональных интересов при решении вопросов образования, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и принцип преобладания интересов сохранения особо охраняемых природных территорий над интересами их использования, положений п. 2 и 3 статьи 16 названного Закона Челябинской области о запрете на территории памятников природы градостроительной, хозяйственной и иной деятельности, причиняющей вред памятнику природы, окружающей природной среде или ухудшающей их состояние, с учетом установленного статьей 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в редакции от 31.12.2005 г., принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и принципа приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, как обоснованно указал суд, свидетельствует о наличии полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на введение запрета на использование маломерных моторных плавательных средств и других водных транспортных средств с механическими двигателями (катеров, моторных лодок, гидроциклов, гидромотопланов) на территории памятника природы регионального значения.

Суд также правильно учел, что Правительством Челябинской области при принятии оспариваемого Положения ... соблюдены требования федерального законодательства и законодательства Челябинской области в части обязательности проведения государственной экологической экспертизы материалов при образовании и использовании особо охраняемых природных территорий (ст. 1 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых территориях", абз. 10 ч. 1 ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). До издания оспариваемого нормативного правового акта Правительством Челябинской области было получено положительное Заключение N 557 экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проекту Положения о памятнике природы Челябинской области озере Увильды, утвержденное приказом Управления Росприроднадзора по Челябинской области N 895 от 19.12.2005 г. Согласно заключению экологической экспертизы при разработке проекта оспариваемого нормативного правового акта были получены необходимые согласования, в том числе с федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая норма принята Правительством Челябинской области в пределах его полномочий и не противоречит действующему законодательству.

Доводы заявителей о нарушении оспариваемой нормой их прав и законных интересов, предусмотренных ст.ст. 27, 35 Конституции РФ и противоречии указанной нормы положениям ст. 1 и ст. 8 Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", п. 2 ст. 1 и ст. 209 ГК РФ и ст. 89 Водного Кодекса РФ правильно отвергнуты судом, поскольку они основаны на ошибочном применении заявителями перечисленных выше нормативных актов федерального уровня.

Так довод заявителей о нарушении оспариваемой нормой положений Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" правильно признан несостоятельным, так как введение запрета на использование маломерных моторных плавательных средств в акватории озера Увильды не свидетельствует о введении запрета на передвижение на территории памятника природы. Закон РФ "О свободе передвижения .." не содержит никаких положений, приравнивающих право гражданина на свободу передвижения с правом гражданина на выбор средства передвижения по своему усмотрению и гарантирующих гражданину право выбора средства передвижения по своему усмотрению. Следовательно, интерес заявителей использовать при передвижении в акватории озера Увильды моторные плавательные средства, как правильно указал суд, не может быть защищен в судебном порядке, поскольку он не основан на законе.

Суд правильно признал ошибочными доводы заявителей о нарушении их прав как собственников маломерных моторных плавательных средств по своему усмотрению пользоваться этими средствами и совершать в отношении этих средств любые действия, не нарушающие права и законные интересы других лиц. При этом суд обоснованно исходил из того, что запрещая использование маломерных моторных плавательных средств Правительство Челябинской области не вышло за пределы своих полномочий, так как оспариваемая норма не регулирует вопросы собственности и не вторгается в предметы ведения гражданского права. Оспариваемая норма регулирует вопросы использования памятника природы, а не имущества заявителей. Нормы статьи 209 ГК РФ, предусматривающей право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, не могут толковаться расширительно, так как пункт 2 этой же статьи допускает возможность ограничения этих прав законом и иным правовым актом, а также наличием прав и охраняемых законом интересов других лиц. В данном случае, как правильно указал суд, запрещение использования моторных плавательных средств граждан на территории памятника природы установлено в соответствии с приведенными выше нормами федерального законодательства, поскольку такое использование нарушает охраняемые законом интересы других лиц - населения Челябинской области, в сохранении уникального природного комплекса исходя из принципа преобладания интереса сохранения памятника природы над интересами его использования (статья 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", преамбула Федерального закона "Об особо охраняемых территориях", преамбула и статья 1 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых территориях").

Правильно признаны ошибочными и доводы заявителей о нарушении оспариваемой нормой положений ст. 89 Водного кодекса РФ. Статья 89 ВК РФ предусматривает возможность ограничения использования отдельных водных объектов или их частей в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральный закон "Об особо охраняемых территориях" предоставляет право субъекту Российской Федерации определить режим особой охраны территорий памятников природы регионального значения.

С учетом указанных обстоятельств суд обоснованно не согласился с доводами заявителей о нарушении оспариваемой нормой их прав, предоставленных ст.ст. 27 и 35 Конституции Российской Федерации.

Суд также правильно исходил из того, что не является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей и ссылка заявителей на наличие у плавательных средств, имеющихся в их собственности, соответствующей российской, а иногда и европейской сертификации, и минимальном воздействии на окружающую среду, поскольку законом определение режима особой охраны памятника природы не ставится в зависимость от степени воздействия на него тех или иных факторов.

Предусмотренная п.п. 3 п. 23 Положения о памятнике природы озере Увильды возможность использования этого памятника природы в рекреационных целях в виде транзитных прогулок, как обоснованно указал суд, также не является основанием для признания незаконным введенного этим же Положением запрета на использование маломерных моторных плавательных средств, так как их использование не является обязательным и исключительным условием осуществление таких прогулок.

Другие доводы заявителей, касающиеся целесообразности введения иного режима пользования моторными плавательными средствами, а также доводы об отсутствии условий реальной выполнимости оспариваемой нормы, недостаточной технической оснащенности контролирующих выполнение Положения ... органов и спасателей, как правильно указал суд, не свидетельствуют о противоречии установленного запрета действующему законодательству.

Является правильным и вывод суда о том, что отсутствие в оспариваемом Положении норм разрешающих вопросы, связанные с возникающей в связи с необходимостью продажи собственниками принадлежащих им плавательных средств и невозможностью использования заявителями недвижимого имущества и плав-дач, которые приобретались до введения в действие Положения о памятнике природы, не может служить основанием для удовлетворения требований, поскольку оспариваемая норма не содержит положений, предписывающих собственникам продажу этих средств. Запрет на использование моторных плавательных средств на озере Увильды не исключает их использование на других водоемах, не имеющих подобных ограничений. Положение не ограничивает возможность передвижения по воде с применением иных плавательных средств.

Вывод суда об отсутствии противоречия между оспариваемой нормой и федеральным законодательством основан на анализе действующего законодательства, регулирующего правоотношения в области охраны природы, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к нарушению норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным в решении суда основаниям.

Нарушений норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Челябинского областного суда от 12 сентября 2006 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу А.О.А., С.А.Н., М.P.P. - без удовлетворения.