Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 132-ПВ97 При новом рассмотрении дела суду следует выяснить мотивы как решения областной Думы, отклонившей вопрос, предложенный для референдума, так и доводы о несоответствии вопроса требованиям действующего законодательства о референдуме

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 132-ПВ97


Президиум Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрел по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации С.Н.Ю. на решение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 13 октября 1997 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 1997 г. дело по жалобе Совета депутатов муниципального образования г. Лыткарино Московской области на действие Московской областной Думы.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г., заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации К.М.Б., полагавшего протест отклонить, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:

Совет депутатов муниципального образования г. Лыткарино Московской области обратился в суд с жалобой на решение Московской областной Думы от 9 октября 1997 г., которым отклонена инициатива 34 Советов муниципальных образований Московской области о проведении референдума в день выборов депутатов Московской областной Думы - 14 декабря 1997 г., как не соответствующая законодательству Российской Федерации и Московской области и просил о признании названного решения недействительным.

В подтверждение заявленного требования указал, что проведение референдума в Московской области по вопросу "Согласны ли Вы с тем, чтобы количество депутатов Московской областной Думы, работающих на постоянной оплачиваемой основе за счет средств бюджета, не превышало половины от общего числа избранных депутатов?" соответствует требованиям пунктов 5, 6 статьи 13 Федерального Закона Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г.

Московская областная Дума, отклонив инициативу Советов муниципальных образований о проведении референдума, по мнению заявителя, грубо нарушила статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации и статьи 2, 4, 12 Федерального Закона от 19 сентября 1997 г., статьи 8, 12, 13 Закона Московской области "О референдуме Московской области".

В судебном заседании представитель Совета депутатов муниципального образования г. Лыткарино дополнил свои требования и просил суд назначить проведение референдума в Московской области в день выборов депутатов Московской областной Думы 14 декабря 1997 г. Эти требования в судебном заседании поддержали представители Советов муниципальных образований Сергиево-Посадского, Люберецкого, Ленинского районов Московской области, допущенные судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц.

Представители Московской областной Думы с жалобой не согласились, ссылаясь на то, что выносимый на референдум вопрос относится к формированию состава Московской областной Думы и в соответствии с положениями статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не может быть вынесен на референдум. Только Московская областная Дума путем принятия закона о проведении референдума может назначить референдум. Суд не вправе это сделать.

Представители администрации Московской области и избирательной комиссии Московской области с доводами жалобы согласились.

Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда 13 октября 1997 г. постановила решение, которым признала недействительным отказ Московской областной Думы о проведении референдума в Московской области в день выборов депутатов Московской областной Думы. Назначила проведение референдума в Московской области в день проведения выборов депутатов Московской областной Думы по вопросу: "Согласны ли Вы с тем; чтобы количество депутатов Московской областной Думы, работающих на постоянной оплачиваемой основе, не превышало половины от общего числа избранных депутатов?". Обязанности по его подготовке и проведению возложила на избирательную комиссию Московской области. Решение обратила к немедленному исполнению.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определением от 13 ноября 1997 г. оставила решение суда первой инстанции без изменения, но уточнила резолютивную часть решения суда от 13 октября 1997 г. указанием на то, что проведение референдума в Московской области назначается в день проведения выборов депутатов Московской областной Думы 14 декабря 1997 г., а в текст вопроса, выносимого на референдум, внесла слова "за счет средств бюджета".

В протесте заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации, уточненном в заседании Президиума, поставлен вопрос об отмене судебных постановлений.

Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста, Президиум находит судебные постановления подлежащими отмене по следующим основаниям.

Выводы судебных инстанций в части правомочия суда принять решение о назначении "референдума, о проведении референдума в день выборов депутатов Московской областной Думы (14 декабря 1997 г.), о возложении обязанностей по подготовке и проведению референдума на избирательную комиссию Московской области, о включении формулировки вопроса, выносимого на референдум, в бюллетень для голосования, нельзя признать обоснованными.

Такой подход судебных инстанций к вопросу о полномочиях суда в решении указанных вопросов не согласуется с требованиями действующего законодательства, в частности, с требованиями статей 12 и 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. и статей 8 и 9 Закона Московской области "О референдуме Московской области" 1995 г.

Так, согласно статье 16 названного Федерального закона референдум субъекта Российской Федерации назначается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным законом, конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 8 Закона Московской области "О референдуме Московской области" референдум Московской области назначается путем принятия Закона Московской области о проведении референдума по конкретным вопросам.

Вопреки данным положениям законодательства о референдуме, суд первой инстанции со ссылкой на ст. 6 Гражданского Кодекса Российской Федерации разрешил названные выше вопросы на основе статьи 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. и п. 4 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г., в соответствии с которыми в определенных случаях необеспечения проведения выборов или не назначения выборов в установленный срок выборы назначаются судом общей юрисдикции.

Судом первой инстанции при этом нарушено закрепленное в законе правило применения аналогии закона, состоящее в том, что аналогия закона допустима лишь там, где есть пробел в законодательном регулировании соответствующих отношений. Между тем, вопросы референдума, его назначения, проведения и т.д. прямо урегулированы в законодательстве.

Неоправданно при этом суд первой инстанции не учитывает и существенные различия, имеющиеся в законодательном регулировании выборов и референдума.

Суд кассационной инстанции (коллегия Верховного Суда Российской Федерации, не приводя соответствующих мотивов, признала ошибочной ссылку в решении суда первой инстанции на ст. 6 Гражданского Кодекса Российской Федерации) в свою очередь в обоснование права суда своим решением назначить референдум сослался на п. 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" от 21 декабря 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Пленума от 25 октября 1996 г. N 10) о праве суда в случае обоснованности жалобы удовлетворить требование гражданина, отменить примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстановить его нарушенные права.

По мнению кассационной инстанции, только путем назначения судом референдума можно восстановить нарушенное право на участие в референдуме.

Подобный подход суда кассационной инстанции вызывает серьезные сомнения.

Применение положений Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (разъяснения названного постановления Пленума касаются именно этого закона) к рассматриваемому делу нельзя признать обоснованным, так как с жалобой в суд обратился не гражданин, а орган местного самоуправления.

С мнением кассационной инстанции нельзя согласиться и потому, что оно в данном случае не учитывает законом установленную форму принятия решения о назначении референдума субъекта Российской Федерации - путем принятия Закона Московской области о проведении референдума по конкретным вопросам, в котором и определяется дата проведения референдума.

Нельзя не учитывать и законодательно установленные требования, предъявляемые к Закону Московской области о проведении референдума:

источники финансирования референдума; органы и должностные лица, ответственные за проведение референдума; образование комиссий по проведению референдума; соблюдение обязательных сроков проведения референдума и т.д. Все эти требования в судебных постановлениях не упомянуты, что делает приводимые судебными инстанциями мотивы неубедительными.

При указанном положении выводы судебных инстанций о праве суда своим решением в данном случае назначить референдум нельзя признать обоснованными.

Нельзя признать обоснованными и выводы судебных инстанций об обязательности в данном случае назначения референдума, из чего исходили обе инстанции при оценке действий Московской областной Думы при отклонении ею инициативы о проведении референдума.

По мнению суда первой инстанции, обязательность референдума обусловлена фактом обращения с инициативой о проведении референдума представительных органов 34 районов и городов областного значения, что в соответствии со статьей 8 Закона Московской области "О референдуме Московской области" является достаточным условием.

Такой подход нельзя признать правильным, так как для вывода об обязательности референдума существенное значение имеет характер выносимого на референдум вопроса.

В этой части выводы судебных инстанций не содержат правового анализа выносимого на референдум вопроса, лишены убедительных аргументов, подтверждающих собственную позицию и отвергающих доводы Московской областной Думы в решении от 9 октября 1997 г. об отклонении инициативы о проведении референдума по указанному вопросу.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, на референдум субъекта Российской Федерации, не могут быть вынесены, в частности, вопросы о формировании состава органов государственной власти субъекта Российской Федерации; вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Выносимые на референдум вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования. Они не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъекта Российской Федерации.

Указанные ограничения применительно к вопросу, предложенному на референдум в данном случае, исследованы недостаточно полно.

По мнению судебных инстанций, предложенный на референдум Московской области вопрос касается порядка организации работы Московской областной Думы, а не порядка формирования ее состава, и может быть вынесен на референдум.

Между тем, как указывали представители Московской областной Думы вопросы избрания представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определение срока его полномочий, определение количества его депутатов (представителей), включая работающих на оплачиваемой основе, относились в соответствии с законодательством, регулировавшим эти вопросы, к основным началам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации или к основным принципам формирования и организации работы представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. по своему значению приобретали характер общих принципов организации системы органов государственной власти, что в соответствии с подп. "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (см. Указы Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 1723, от 24 октября 1993 г. N 1738, от 22 декабря 1993 г. N 2267).

В действующем Уставе Московской области указанные вопросы также отнесены к организации системы органов государственной власти в Московской области (ст.ст. 40, 41 и другие). Таким образом, по мнению представителей Московской областной Думы, предложенный для референдума вопрос вторгается в сферу вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и тем самым подпадает под ограничения, установленные статьей 13 названного Федерального закона 1997 г. Указанные доводы неосновательно оставлены без внимания.

Не получили надлежащей оценки и доводы о том, что предложенный на референдум вопрос затрагивает формирование состава представительного органа, так как предполагает деление депутатов на два вида с различным правовым статусом, что в свою очередь может повлечь необходимость внесения изменений в порядок их избрания.

Не проанализированы и доводы о возможности множественности толкования, вытекающего из правовой и смысловой неопределенности предложенного для референдума вопроса: если одна половина избранных депутатов будет работать на постоянной оплачиваемой основе за счет средств бюджета, то неясно, чем же будет заниматься и на какой основе вторая половина избранных депутатов.

С учетом изложенного следует признать, что в судебных постановлениях не получили надлежащей оценки как правовые аргументы и мотивы решения Московской областной Думы, отклонившей вопрос, предложенный для референдума, так и доводы о несоответствиях данного вопроса требованиям действующего законодательства о референдуме, в связи с чем без достаточных оснований удовлетворены требования об отмене решения Московской областной Думы и о назначении референдума судом.

Руководствуясь п. 2 ст. 329 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановил:

решение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 13 октября 1997 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 1997 г. отменить. Дело по жалобе Совета депутатов муниципального образования г. Лыткарино Московской области на действия Московской областной Думы направить на новое рассмотрение в Московский областной суд.



Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 132-ПВ97


Текст постановления размещен на сайте Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)

Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.