Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. N 91-ПВ97 О признании частично недействительным Закона Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга" и Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 г."

Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. N 91-ПВ97


Президиум Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрел по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Ж. на определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 1997 года дело по жалобе А. на действия государственного органа и должностного лица.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.Г.А., заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Д., полагавшего протест удовлетворить, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:

А. обратился в суд с жалобой на действия государственного органа и должностного лица, указывая на то, что принятый 27 ноября 1996 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и подписанный 29 ноября 1996 года губернатором Санкт-Петербура Закон Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга" в целом, а также принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 5 марта 1997 года и подписанный 14 марта 1997 года губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 год" в части, касающейся резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга, противоречат действующему законодательству и нарушают его права.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 15 апреля 1997 года жалоба А. удовлетворена частично.

Суд признал недействительными части 1 и 2 статьи 2, статью 3, статью 4, часть 1 статьи 5, часть 3 статьи 6, статьи 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга" с момента принятия данного закона, признал недействительными абзац 8 статьи 6, статью 29 и статью 30 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 год", признал незаконными действия губернатора Санкт-Петербурга при подписании этих законов.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 1997 года решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 апреля 1997 года отменено, вынесено новое решение об отказе А.А.И. в удовлетворении его жалобы.

В протесте заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации внесенном в Президиум Верховного Суда Российской Федерации, поставлен вопрос об отмене определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 1997 года как незаконного с оставлением в силе ранее вынесенного решения суда первой инстанции.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит протест подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы финансового регулирования отнесены к ведению Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч.ч. 1 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Основными актами, регулирующими финансовые отношения в Российской Федерации, включая бюджетные, являются Закон РСФСР "0б основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 года и Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 года.

Указанными федеральными законами определены, в частности права и обязанности представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации.

Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (ст. 15), а также Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав..." (ст. 5) разграничивают компетенцию представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, относя к ведению исполнительного органа власти составление проекта соответствующего бюджета, исполнение этого бюджета и контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований, а к ведению представительного органа власти - рассмотрение проекта соответствующего бюджета, утверждение этого бюджета, контроль за его исполнением.

Как установлено статьей 18 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав...", исполнительные и представительные органы государственной власти при формировании расходной части бюджетов в пределах своей компетенции вправе образовывать резервные фонды.

Поскольку резервные фонды являются составной частью бюджетов, их формирование должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов.

В статье 16 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" конкретизированы общие положения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов.

В соответствии с данной нормой федерального закона составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти вносят предложения в представительные органы власти о постатейном санкционировании бюджетных расходов. Одновременно представляются расчеты по определений доходов бюджетов.

Рассмотрение предложений в соответствующем органе представительной власти обязательно включает в себя всестороннее изучение в его комиссиях и комитетах целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности их осуществления.

Решения органов представительной власти о санкционировании бюджетных расходов являются основанием для выделения бюджетных ассигнований.

После внесения всех уточнений в проект бюджета органы исполнительной власти представляют его в соответствующий орган представительной власти для утверждения. Утверждение бюджетов осуществляется постатейно.

Проанализировав статьи Закона "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга", суд правильно признал, что чч. 1 и 2 статьи 2, статья 3, статья 4, часть 1 статьи 5, часть 3 статьи 6, статья 7 и статья 8 противоречат федеральному законодательству.

Как видно из дела, чч. 1 и 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга" предусматривают, что направления расходования двух третей объема средств резервного фонда определяются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга при рассмотрении проекта бюджета Санкт-Петербурга во втором чтении путем подачи поправок депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в порядке, установленном настоящим законом.

При этом направления расходования данных средств устанавливаются отдельным приложением к закону о бюджете на соответствующий год в соответствии с ведомственной и функциональной бюджетными классификациями расходов бюджета Санкт-Петербурга.

Статьей 3 Закона Санкт-Петербурга установлено, что объем средств, направление расходования которых вправе определять каждый депутат Законодательного Собрания, исчисляется путем деления двух третей объема средств резервного фонда на число депутатов, избранных в Законодательное Собрание.

Предоставив каждому депутату право путем подачи поправок определять направление расходования средств резервного фонда Санкт-Петербурга в объеме, исчисленном путем деления двух третей объема средств резервного фонда на число депутатов. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга допустило тем самым нарушение статей 5 и 17 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав...", которыми формирование бюджета, включая резервный фонд, отнесено к компетенции органов государственной власти, а не отдельных депутатов.

Предусмотренные в статье 4 Закона Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга" положения о том, что предлагаемые депутатами в пределах установленного для них объема средств, с соответствующими обоснованиями поправки направляются на рассмотрение координационной группы по бюджету и финансам, которая дает по ним свое заключение, а также процедура рассмотрения и принятия этих поправок, предусмотренная статьями 5-7 Закона, как правильно установил суд, противоречат статье 16 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", так как, во-первых, отстраняют орган исполнительный власти от составления проекта бюджета в части 2/3 объема средств резервного фонда, с учетом планов и прогнозов развития территории, а во-вторых, ограничивают функции представительного органа власти, предоставляя право отдельным депутатам, а не представительному органу в целом, принимать решение о постатейном санкционировании бюджетных расходов резервного фонда.

С учетом приведенных обстоятельств и положений федерального законодательства, ссылка судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации на то, что предоставленная депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возможность подавать свои предложения о направлении расходования резервного фонда, носит предварительный, предшествующий характер, окончательное же решение по этим вопросам принимает Законодательное Собрание, что возможность самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в определенном объеме, еще не означает, что депутат, тем самым, закрепляет эти направления в форме нормы права, не основательна.

Поскольку противоречащие федеральному законодательству статьи Закона Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга" реализованы в абзаце 8 статьи 6, статьях 29, 30 Закона Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 год", суд правильно признал нормы Закона "О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 год", касающиеся резервного фонда, недействительными.

В этой связи является правильным вывод суда и в отношении оценки действий губернатора Санкт-Петербурга, подписавшего указанные законы.

А. в жалобе и при рассмотрении дела указывал, что в результате неправомерных действий государственного органа и должностного лица ему созданы препятствия для осуществления конституционного права на участие в управлении делами государства через своих представителей.

Установив, что оспариваемые А. нормы Законов Санкт-Петербурга нарушают компетенцию органов власти Санкт-Петербурга, суд правильно признал, что в данном случае это влечет и нарушение предусмотренного статьей 32 Конституции Российской Федерации права А. как гражданина на участие в управлении делами государства через своих представителей - губернатора Санкт-Петербурга и депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в выборах которых он принимал участие.

Поэтому доводы судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации о том, что А. не указал, какие его права и свободы нарушены, а его утверждение, что это касается права участвовать в управлении делами государства через своего представителя, надуманное, являются неосновательными.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 4 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановил:

определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 1997 года отменить и оставить в силе решение Санкт-Петербургского городского суда от 15 апреля 1997 года.



Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. N 91-ПВ97


Текст постановления размещен на сайте Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.