Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 406-О-П "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также разделов I и V приложения к данному Закону"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалоб граждан А.П. Клюшкина, Э.А. Михеева, Т.Ф. Новиковой и В.А. Шкутника, установил:

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.П. Клюшкин, Э.А. Михеев, Т.П. Новикова и В.А. Шкутник, проживающие в Московской области, оспаривают конституционность положений пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также разделов I и V приложения к данному Закону, определяющих полномочия Губернатора Московской области в сфере административно-территориального устройства Московской области, включая принятие решений о статусе территориальных единиц Московской области по инициативе органов местного самоуправления, и порядок образования, объединения, преобразования и упразднения административно-территориальных и территориальных единиц Московской области, в том числе рабочих и дачных поселков.

По мнению заявителей, указанные нормативные положения, допуская под видом изменения административно-территориального устройства Московской области изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением Губернатора Московской области, принимаемым по инициативе органов местного самоуправления, но без учета мнения населения соответствующих территорий, нарушают их право на местное самоуправление и противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 12, 15, 17, 18, 32 (части 1 и 2), 55, 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 5), 130 и 131.

Как следует из представленных материалов, гражданин В.А. Шкутник обратился в Московский областной суд с заявлением о признании недействующими постановления Губернатора Московской области от 28 июля 2004 года N 149-ПГ "Об объединении дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожным Московской области" и Закона Московской области от 21 декабря 2004 года N 179/2004-ОЗ "О статусе и границе городского округа Железнодорожный". Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Московский областной суд в решении от 19 октября 2005 года указал, что постановление Губернатора Московской области принято в пределах предоставленных ему полномочий по вопросу административно-территориального устройства Московской области и не регулирует вопросы объединения муниципальных образований; что касается Закона Московской области, то какие-либо отдельные населенные пункты, входящие в состав муниципального образования "город Железнодорожный", не отнесены им к территориям других муниципальных образований, а потому учет мнения населения в данном случае не требовался. Законность и обоснованность указанного решения подтверждена вышестоящими судебными инстанциями.

Решением Московского областного суда от 3 февраля 2006 года, оставленным без изменений определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года, отказано в удовлетворении заявления гражданки Т.Ф. Новиковой о признании не соответствующими требованиям федерального законодательства постановления Губернатора Московской области от 20 июля 2004 года N 141-ПГ "Об объединении дачного поселка Красково Люберецкого района Московской области и поселка Коренево Люберецкого района Московской области", которым названные поселки объединены в единую территориальную единицу - дачный поселок Красково, а также Закона Московской области от 28 февраля 2005 года N 81/2005-ОЗ "О статусе и границах Люберецкого муниципального района, вновь образованного в его составе городского поселения и существующих на территории Люберецкого района Московской области муниципальных образований", которым было образовано городское поселение Красково.

Поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации граждан А.П. Клюшкина и Э.А. Михеева послужил отказ Балашихинского городского суда Московской области удовлетворить их заявление о признании незаконным решения Совета депутатов Балашихинского района от 25 марта 2003 года N 51/205 "Об объединении с городом Балашихой отдельных поселений Балашихинского района", принятого по инициативе главы Балашихинского района и послужившего основанием для издания постановления Губернатора Московской области от 10 июня 2003 года N 128-ПГ, которым поселки Никольско-Архангельский и Салтыковка были объединены с городом Балашиха. Вышестоящие судебные инстанции оставили решение Балашихинского городского суда Московской области от 19 января 2004 года в силе.

2. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой формой выражения власти народа, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения; оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (статья 3, части 2 и 3; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131).

Конкретизируя названные конституционные предписания на основании статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, относящей установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, федеральный законодатель предусмотрел в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 13); изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).

Аналогичное регулирование содержится и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений; то же предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных образований путем, в частности, объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа также осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения (часть 3 статьи 12, части 3 и 7 статьи 13, часть 3 статьи 24).

Вместе с тем территориальные пределы реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление, а также принципы изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, определяются закрепленными Конституцией Российской Федерации принципами территориального устройства государственной власти как пространственной основы реализации возложенных на органы государственной власти конституционных функций. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в ряде его решений, из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство (Постановление от 24 января 1997 года N 1-П); территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (постановления от 3 ноября 1997 года N 15-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П и др.).

По смыслу приведенных конституционных и законодательных положений во взаимосвязи с сохраняющими силу правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10 июля 2003 года N 289-О, предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.

Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление. По смыслу положений Конституции Российской Федерации (абзац шестой преамбулы во взаимосвязи со статьями 3 (часть 2), 12, 18, 130, 131 и 133), а также части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", субъекты публичной власти, принимая в пределах своих полномочий решения, связанные с территориальными преобразованиями местного самоуправления, должны следовать вытекающему из названных правовых норм требованию уважения к историческим и иным местным традициям, включая сложившиеся формы самоидентификации жителей населенных пунктов, наименования населенных пунктов и т.п.

3. Закон Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", как следует из его статьи 1, направлен на регулирование административно-территориального устройства Московской области, порядка решения вопросов административно-территориального устройства и компетенции в данной сфере органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 и подпунктом "а" пункта 2 статьи 6 и статьей 8 данного Закона Московской области образование, объединение, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц Московской области осуществляется законом Московской области, а образование, объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц - постановлением Губернатора Московской области. При этом, поскольку территориальная организация местного самоуправления в Московской области (на момент принятия решений об объединении с другими населенными пунктами территорий, на которых проживают заявители) основывалась на административно-территориальном делении Московской области (пункт 1 статьи 68 Устава Московской области в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона Московской области от 22 июля 2005 года N 192/2005-ОЗ, пункт 1 статьи 10 Закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской области", утратившего силу с 1 января 2006 года), законодатель Московской области в целях гарантирования права граждан на местное самоуправление установил, что изменение статуса территориальных единиц путем принятия решения Губернатора Московской области возможно только по инициативе органов местного самоуправления, действующих в пределах соответствующей территориальной единицы. Это прямо следует из взаимосвязанных положений абзацев первого, второго и третьего пункта 1 раздела I и абзацев первого и второго раздела V приложения к Закону Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области".

В то же время вопросы, касающиеся образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства Московской области в период принятия органами государственной власти Московской области решений, ставших поводом для обращения заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации, регулировались Уставом Московской области (пункт 3 статьи 68), а также Законами Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" (статья 11) и "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", которые прямо предусматривали необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. В частности, в соответствии с Законом Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образовании" решение об объединении муниципальных образований должно быть принято либо на местном референдуме, либо Советом депутатов объединяющегося муниципального образования (пункт 1 статьи 14); решение же об упразднении муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, должно быть принято на местном референдуме, проводимом в упраздняемом муниципальном образовании (пункт 1 статьи 28). В настоящее время в законодательстве Московской области гарантии права населения на учет его мнения при изменении границ муниципального образования содержатся в Законе Московской области от 14 февраля 2006 года "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" (часть 3 статьи 1).

Таким образом, в системе законодательства Московской области предполагается различный порядок урегулирования вопросов административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения. Отступления от данного правила при проведении конкретных территориальных преобразований на территории субъекта Российской Федерации подлежат контролю, в частности, со стороны судов общей юрисдикции, которые должны учитывать весь комплекс юридически значимых конкретных обстоятельств дела, руководствуясь при этом решениями Конституционного Суда Российской Федерации и сформулированными в них правовыми позициями.

4. Заявители утверждают, что проведенные на основании оспариваемых ими нормативных положений территориальные преобразования на территории Московской области были осуществлены без учета мнения населения соответствующих территорий в нарушение предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении территории муниципального образования в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (определения от 13 июля 2000 года N 195-О, от 17 июля 2006 года N 137-О, от 3 апреля 2007 года N 171-О-П).

В данном случае фактические обстоятельства, которые свидетельствовали бы о нарушениях статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при объединении дачного поселка Купавна с городом Железнодорожный, поселков Никольско-Архангельский и Салтыковка Балашихинского района с городом Балашиха, дачного поселка Красково с поселком Коренево Люберецкого района, подлежали установлению и исследованию судами общей юрисдикции. Как следует из приложенных к жалобам материалов, отказывая заявителям в удовлетворении их требований, суды мотивировали свою позицию, в частности, тем, что населенные пункты, в которых проживают заявители, на момент их объединения с другими населенными пунктами самостоятельными муниципальными образованиями не являлись (в отношении поселка Коренево это установлено решением Московского областного суда от 3 февраля 2006 года и подтверждено определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года, в отношении поселка Купавна - решением Московского областного суда от 19 октября 2005 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 года; не являлись муниципальными образованиями, как это вытекает из материалов дела, и поселки Никольско-Архангельский и Салтыковка на момент их включения в состав города Балашиха). Вопросы же проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретным делам заявителей на основе оценки фактических обстоятельств, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича, поскольку разрешение поставленных в них вопросов Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно и поскольку они не отвечают требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а также в официальных изданиях органов государственной власти Московской области.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Ю.М. Данилов