Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2007 г. N 72-Г07-3 Об отказе в признании недействующими части 1 статьи 5, части 1 статьи 6 и части 1 статьи 7 Закона Читинской области от 30 мая 1996 г. N 48-ЗЧО "О Контрольно-счетной палате Читинской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2007 г. N 72-Г07-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационным жалобам Читинской областной Думы, администрации Читинской области на решение Читинского областного суда от 26 января 2007 года, которым частично удовлетворено заявление заместителя прокурора Читинской области о признании недействующими отдельных положений Закона Читинской области от 30 мая 1996 г. N 48-ЗЧО "О Контрольно-счетной палате Читинской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения представителя администрации Читинской области Л., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

В соответствии с ч. 1 и 7 ст. 5, ч. 1 и 5 ст. 6, ч. 1 и 5 ст. 7 Закона Читинской области "О Контрольно-счетной палате Читинской области" председатель Контрольно-счетной палаты и его заместитель, специалисты (аудиторы) назначаются на должность областной Думой сроком на шесть лет.

Их полномочия прекращаются по истечении срока полномочий, а также в случаях, предусмотренных статьей 9 настоящего Закона области.

В силу части 1 статьи 9 они могут быть досрочно освобождены от должности постановлением областной Думы лишь в случаях:

а) нарушения ими федеральных законов и законов области, установленных соответствующим судом;

б) признания работы Контрольно-счетной палаты в целом или работы отдельных должностных лиц неудовлетворительной;

в) личного заявления о сложении своих полномочий;

г) признания их недееспособными вступившим в законную силу решением суда;

д) достижения ими возраста 65 лет.

Заместитель прокурора Читинской области обратился в суд с заявлением о признании указанных норм недействующими.

В обоснование требований сослался на то, что назначение председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетной палаты на конкретный срок, прекращение их полномочий по окончании срока и продолжительность их полномочий в течение 6-ти лет, а также указанные в пунктах "а" и "б" ч. 1 ст. 9 основания для досрочного прекращения их полномочий противоречат трудовому законодательству.

Кроме этого прокурор считает противоречащей федеральному закону ч. 1 ст. 9 Закона области в части наличия термина "досрочно", а также в той мере, в какой она не предусматривает оснований прекращения (расторжения) контракта, установленных Трудовым кодексом РФ и законодательством о государственной гражданской службе.

Решением суда от 26 января 2007 года заявление прокурора удовлетворено частично, часть 1 статьи 5, часть 1 статьи 6 и часть 1 статьи 7 областного закона в части установления максимального шестилетнего срока назначения на должность председателя, заместителя председателя и специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты, а также пункт "б" части 1 статьи 9 и часть 1 этой же статьи в той мере, в какой ею ограничены основания для досрочного прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты, признаны недействующими. В остальной части требований прокурору отказано.

В кассационных жалобах Читинская областная Дума ставит вопрос об отмене решения суда об удовлетворении заявления прокурора, администрация Читинской области просит об отмене этого же решения в части признания недействующей части 1 статьи 9, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда о признании недействующими части 1 статьи 5, части 1 статьи 6 и части 1 статьи 7 областного закона об установлении максимального шестилетнего срока назначения на должность председателя, заместителя председателя и специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты подлежащим отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права. Для отмены решения суда в остальной его части оснований не имеется.

Разрешая спор, суд обоснованно исходил из того, что согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" составляют законодательные (представительные) органы государственной власти, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Уставом субъекта Российской Федерации.

Статьей 47 Устава Читинской области определено, что для осуществления контроля за исполнением областного бюджета, в том числе за законностью и эффективностью расходования средств областного бюджета, направленных муниципальным образованиям, а также осуществления контроля за поступлением в областной бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью области областная Дума создает Контрольно-счетную палату Читинской области, порядок организации и деятельности которой определяется законом области.

Приведенные правовые положения полностью согласуются и с положениями статей 157, 265 Бюджетного кодекса РФ о том, что законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации осуществляют государственный финансовый контроль в субъекте, в силу чего им предоставлено право на создание собственных контрольных органов (контрольных палат) для проведения внешнего аудита бюджета.

Во исполнение приведенных требований федерального законодательства, Устава области Читинской областной Думой 30 мая 1996 г. принят оспариваемый Закон "О Контрольно-счетной палате Читинской области", определяющий правовой статус данного органа, состав и порядок образования, полномочия Контрольно-счетной палаты и иные вопросы, связанные с ее деятельностью.

Из чего суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый Закон области принят Читинской областной Думой в пределах полномочий, определенных федеральным законодательством и Уставом области.

Законом области N 625-ЗЧО от 19.01.2005 г. "О государственных должностях Читинской области" должности председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Читинской области отнесены к государственным должностям Читинской области. Согласно статье 2 этого же Закона области все лица, замещающие государственные должности, назначаются на установленный законом области срок.

Установив, таким образом, срочность полномочий названных должностей, суд сделал вывод о том, что в силу статьи 58 Трудового кодекса РФ этот срок не может превышать пяти лет.

Данный вывод суда основан на неправильном толковании и применении норм материального права и является ошибочным.

Во-первых, Читинская областная Дума по отношению к председателю, его заместителю и аудиторам Контрольно-счетной палаты Читинской области не является работодателем.

В соответствии со статьей 1 оспариваемого областного закона Контрольно-счетная палата Читинской области является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Читинской областной Думой.

В связи с чем, во-вторых, наделение председателя, его заместителя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Читинской области полномочиями на определенный срок является вопросом именно формирования данного органа финансового контроля, осуществляемого, по убеждению самого суда, Читинской областной Думой самостоятельно, и не может рассматриваться как заключение срочного трудового договора.

В-третьих, довод суда о том, что шестилетний срок полномочий указанных должностных лиц является сроком трудового договора, противоречит как нормам Трудового кодекса РФ, которыми руководствовался суд, так и его же выводам, приведенным в данном решении.

Так, в соответствии со статьей 59 Трудового кодекса РФ срочный трудовой договор на определенный срок заключается в случаях избрания на выборную должность на оплачиваемую работу, а также поступления на работу, связанную с непосредственным обеспечением деятельности членов избираемых органов и должностных лиц в органах государственной власти.

Однако должности председателя, его заместителя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Читинской области не являются выборными.

Как следует из оспариваемых прокурором норм, указанные лица назначаются на должность областной Думой.

К тому же, как бесспорно установлено судом, председатель, его заместитель и аудиторы Контрольно-счетной палаты Читинской области сами являются лицами, замещающими государственные должности Читинской области, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов области, в силу чего не могут относиться к лицам, поступившим на работу, связанную с непосредственным обеспечением деятельности членов избираемых органов и должностных лиц в органах государственной власти.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что срок полномочий председателя, его заместителя и аудиторов Контрольно-счетной палаты Читинской области не может превышать установленных для срочного трудового договора пяти лет, нельзя признать правильным, в связи с чем решение суда в этой части подлежит отмене, а заявление прокурора - оставлению без удовлетворения.

Признавая недействующим пункт "б" части 1 статьи 9 областного закона, в соответствии с которым полномочия председателя, его заместителя и аудиторов могут быть прекращены в случае признания работы Контрольно-счетной палаты в целом или работы отдельных должностных лиц неудовлетворительной, суд правильно указал на то, что данная норма из-за ее правовой неопределенности не исключает ее множественности толкования, что может рассматриваться как противоречие федеральному закону.

Данное положение полностью согласуется с неоднократно высказанной позицией Конституционного Суда Российской Федерации о том, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П).

По этой же причине следует согласиться с выводом суда о незаконности части 1 статьи 9 оспариваемого областного закона в той мере, в какой ею ограничены основания для досрочного прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты.

Поскольку согласно ее содержанию указанные должностные лица могут быть досрочно освобождены от должности постановлением областной Думы лишь в установленных данной нормой случаях, неясно, могут ли полномочия этих лиц быть прекращены досрочно при наличии тех ограничений, которые установлены этим же законом, Законом Читинской области "О государственных должностях Читинской области", а также Трудовым кодексом РФ (состояние в родственных отношениях с определенным кругом лиц, изменение гражданства Российской Федерации, занятие другой оплачиваемой деятельностью, прогул, появление на работе в состоянии опьянения и т.д.)

Доводы заинтересованных лиц о том, что полномочия председателя, заместителя председателя и специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты могут быть в этих случаях досрочно прекращены по пункту "а" оспариваемой нормы (в случае нарушения ими федеральных законов и законов области, установленных соответствующим судом), являются необоснованными, поскольку ни одно из приведенных в качестве примера, а также ряда других обстоятельств не требуют судебного подтверждения.

Прочие доводы кассационных жалоб направлены на иное, неправильное толкование норм материального права и оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами статей 12, 56 и 67 ГПК РФ, а потому не могут служить поводом к отмене судебного решения в указанной части.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 360 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Читинского областного суда от 26 января 2007 года о признании недействующими части 1 статьи 5, части 1 статьи 6 и части 1 статьи 7 Закона Читинской области от 30 мая 1996 г. N 48-ЗЧО "О Контрольно-счетной палате Читинской области" в части установления максимального шестилетнего срока назначения на должность председателя, заместителя председателя и специалистов (аудиторов) Контрольно-счетной палаты отменить и принять новое решение, которым прокурору в удовлетворении заявления в этой части требований отказать.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, а кассационные жалобы Читинской областной Думы, администрации Читинской области - без удовлетворения.