Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. N 8-Г06-12 Поскольку, названные в законе субъекта РФ в качестве уполномоченных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях контролеры-ревизоры и билетные контролеры не являются должностными лицами органов исполнительной власти, осуществляющими контроль и надзор на транспорте, наделение их таким полномочием противоречит федеральному законодательству и является основанием для признания недействующей оспариваемой нормы закона субъекта РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. N 8-Г06-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Ярославской области об отмене решения Ярославского областного суда от 2 октября 2006 года (в части) по заявлению П. о признании недействующей статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.Л.А., объяснения представителей Государственной Думы Ярославской области и Губернатора Ярославской области С., К.О.Ю., М., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации К.В.А., полагавшего решение оставить без изменения; Судебная коллегия установила:

статья 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях" изложена в следующей редакции: "Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе составлять:

1) должностные лица милиции общественной безопасности - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.1-4.3, 4.5-4.12, 4.14-4.16 и статей 4.20 настоящего Закона;

2) должностные лица органов исполнительной власти Ярославской области, осуществляющие контроль за исполнением нормативных правовых актов органов государственной власти Ярославской области - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.1-4.3, 4.8, пунктом 4 статьи 4.10, статьями 4.12, 4.13, 4.17-4.20 настоящего Закона;

3 Должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие контроль за исполнением нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.1-4.3, 4.6-4.9, 4.12-4.17, 4.20 и статьей 4.21 настоящего Закона;

4) руководители муниципальных организаций, осуществляющих контроль за исполнением нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, их заместители - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.6-4.9 и статьей 4.14 настоящего Закона;

5) председатель, заместитель председателя, секретарь административной комиссии - на основании письменных заявлений, поступивших в административную комиссию, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.6-4.9 и статьей 4.11 настоящего Закона;

6) контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники транспортных организаций (при предъявлении удостоверения контролера по форме, утвержденной постановлением Администрации Ярославской области) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.10 настоящего Закона;

7) председатель, заместитель председателя, инспекторы и эксперты контрольно-счетной палаты Ярославской области, контрольно-счетной палаты представительного органа местного самоуправления, муниципального образования Ярославской области - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.4, 4.13 и статьей 4.21 настоящего Закона;

8) должностные лица органов исполнительной власти Ярославской области, осуществляющие функции по исполнению областного бюджета, а также функции по контролю за использованием средств областного бюджета - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.21 настоящего Закона.

П. обратился в Ярославский областной суд с заявлением о признании данной статьи не действующей, сославшись на ее противоречие части 1 статьи 1.1, части 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; подпункту "н" пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В обоснование заявления указал, что по смыслу названных федеральных норм вопросы, относящиеся в соответствии с федеральным законом к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации должны регулироваться исключительно законом субъекта Российской Федерации. Между тем, по мнению заявителя, правовой нормой статьи 3.2 Закона Ярославской области конкретный перечень должностных лиц уполномоченных составлять соответствующие протоколы не установлен, что указывает на несоблюдение законодателем субъекта Российской Федерации общеправовых требований непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования, а поэтому должно расцениваться как противоречие федеральному закону.

Определением судьи Ярославского областного суда от 6 сентября 2006 года П. отказано в принятии заявления о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 1 статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях".

В части требований заявления о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях" заявление принято к производству.

Вице-Губерантор Ярославской области, Государственная Дума Ярославской области возражали против удовлетворения заявления П. По их мнению утверждение заявителя о том, что перечень должностных лиц должен быть конкретным, носит субъективный характер и не основано на законе, заявителем не указано, какая конкретная правовая норма нарушена, непосредственно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях правом определения конкретных должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, наделяются уполномоченные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. Требования об установлении конкретного перечня таких должностных лиц только законом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит ни для составов административных правонарушений, установленных Кодексом, ни для составов, предусмотренных соответствующими законами субъектов Российской Федерации; вопросы расходования бюджетных средств не могут затрагивать интересов заявителя, поскольку он (заявитель) не является субъектом предпринимательской деятельности, а, следовательно, не вправе был оспаривать пункты 7 и 8 статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях".

Определением судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 2 октября 2006 года производство по заявлению П. в части требований о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 7 и 8 статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушения" прекращено.

Решением судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 2 октября 2006 года заявление П. удовлетворено частично, пункты 2, 3, 4, пункт 6 в части слов "иные уполномоченные работники транспортных организаций" статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях" признаны недействующими со дня вступления решения в законную силу.

В остальной части требования П. оставлены без удовлетворения.

На решение подано кассационное представление, в котором ставится вопрос об отмене решения как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Изучив и обсудив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения в части признания недействующими со дня вступления решения в законную силу оспариваемых пунктов 2, 3, 4, пункта 6 в части слов "иные уполномоченные работники транспортных организаций" статьи 3.2 Закона Ярославской области.

Закон, нормы которого оспариваются, устанавливает административную ответственность, а, следовательно, данный Закон в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не может противоречить Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из содержания оспариваемых пунктов 2, 3, 4 и пункта 6 в части слов "иные уполномоченные работники транспортных организаций" статьи 3.2 Закона Ярославской области, законодателем в этой части Закона указываются должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. Между тем, их конкретный перечень, действительно, не установлен, что свидетельствует не только о несоблюдении законодателем Ярославской области общеправовых требований непротиворечивости, ясности и неопределенности правового регулирования, но и нарушении требований Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, по смыслу которого такой перечень должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации, а не подзаконным актом.

В соответствии статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу части 6 статьи 28.3 Федерального закона протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Кроме этого, в силу статей 2, 17, 18, 21 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", составление протоколов по делам об административных правонарушениях не является полномочием органов местного самоуправления, а, следовательно, и их должностных лиц. Поэтому возложение пунктом 3 статьи 3.2 Закона Ярославской области обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях на должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих контроль за исполнением нормативных правовых актов органов местного самоуправления, муниципальных образований Ярославской области, не согласуется с названным Федеральным законом.

При этом каких-либо норм, предоставляющих право законодателю субъекта Российской Федерации наделять как должностных лиц органов местного самоуправления, так руководителей, их заместителей муниципальных организаций полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях ни в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, ни в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не имеется.

Наделение Законом субъекта Российской Федерации "Об административных правонарушениях" полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях руководителей муниципальных организаций, осуществляющих контроль за исполнением нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, их заместителей (пункт 4), не соответствует и требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, по смыслу которого (статьи 113, 114, 115, 120), права и обязанности руководителей и их заместителей муниципальных организаций как предприятий, так и учреждений, производны от правового статуса муниципальной организации, определяются уставом, утверждаемым органом местного самоуправления, а не органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции о признании противоречащими федеральному законодательству и признании недействующими пунктов 2, 3, 4 и пункт 6 в части слов "иные уполномоченные работники транспортных организаций" статьи 3.2. Закона Ярославской области законными и обоснованными, а решение не подлежащим отмене.

Вместе с тем Судебная коллегия, проанализировав и сопоставив с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оспариваемый пункт 6 статьи 3.2 Закона Ярославской области "Об административных правонарушениях" в части слов "контролеры-ревизоры, билетные контролеры, (при предъявлении удостоверения контролера по форме, утвержденной постановлением Администрации Ярославской области) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.10" находит решение суда первой инстанции в этой части подлежащим отмене с вынесением нового решения по следующему основанию.

Признавая данное положение не противоречащим федеральному законодательству, суд первой инстанции исходил из того, что в этой норме конкретно определен круг субъектов, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях за правонарушения на транспорте.

Однако суд не учел норм части 6 статьи 28.3, статьи 22.2, части 3 статьи 32.3, части 4 статьи 28.1, статьи 28.2, пункта 4 части 1 статьи 27.2, статей 27.3-27.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из содержания которых усматривается, что протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации составляются только должностными лицами органов исполнительной власти, осуществляющими контроль и надзор.

Поскольку, поименованные в пункте 6 статьи 3.2 Закона Ярославской области в качестве уполномоченных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях контролеры-ревизоры, билетные контролеры не являются должностными лицами органов исполнительной власти, осуществляющими контроль и надзор на транспорте, наделение их таким полномочием противоречит перечисленным выше нормам Кодекса Российской Федерации законодателем субъекта Российской Федерации

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции в части признания не противоречащим федеральному законодательству пункта 6 статьи 3.2 Закона Ярославской области N 28-з от 02 июня 2003 года "Об административных правонарушениях" в части слов "контролеры-ревизоры, билетные контролеры, (при предъявлении удостоверения контролера по форме, утвержденной постановлением Администрации Ярославской области) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.10" Судебная коллегия находит незаконным и необоснованным, а решение об отказе в удовлетворении заявления П. - подлежащим отмене с вынесением нового решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 362, 363 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ярославского областного суда от 2 октября 2006 года в части признания недействующими со дня вступления решения в законную силу пунктов 2, 3, 4, пункта 6 в части слов "иные уполномоченные работники транспортных организаций" статьи 3.2 Закона Ярославской области N 28-з от 02 июня 2003 года "Об административных правонарушениях" оставить без изменения.

Решение Ярославского областного суда от 2 октября 2006 года в части отказа в удовлетворении заявления П. - отменить.

Вынести новое решение.

Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 6 статьи 3.2 Закона Ярославской области N 28-з от 02 июня 2003 года "Об административных правонарушениях" в части слов контролеры-ревизоры, билетные контролеры, (при предъявлении удостоверения контролера по форме, утвержденной постановлением Администрации Ярославской области) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.10 настоящего Закона.