Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2008 г. N 41-Г08-13 Об отказе в признании недействующим областного закона Ростовской области "О внесении изменений в областные законы "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования "Красносулинский район" и муниципальных образований в его составе" и "Об установлении границ и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Новошахтинск"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2008 г. N 41-Г08-13


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании кассационную жалобу С. на решение Ростовского областного суда от 17 июня 2008 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Областного закона Ростовской области "О внесении изменений в Областные законы "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования "Красносулинский район" и муниципальных образований в его составе" и "Об установлении границ и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Новошахтинск".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., объяснения С., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против жалобы представителей Законодательного собрания Ростовской области И.А.В. и Д.Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.В.А., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Ростовской области 22 ноября 2005 года принят, подписан Главой Администрации (губернатором) Ростовской области 13 декабря 2005 года Закон N 407-ЗС "О внесении изменений в Областные законы "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования "Красносулинский район" и муниципальных образований в его составе" и "Об установлении границ и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Новошахтинск". Закон опубликован в Ростовской областной газете "Наше время" 20 декабря 2005 года, приложения N 1, 2, 3 к Закону - в той же газете 21 декабря 2005 года.

С. обратился в суд с заявлением о признании вышеназванного Областного закона недействующим, сославшись на то, что он противоречит части 4 статьи 12 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (131-ФЗ), в соответствии с которой изменение границ муниципальных районов и поселений осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований и поселений. Определением Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе гражданина С. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 марта 2008 года N 214-О-П установлено, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Население города Новошахтинска и Красносулинского района не знало о готовящемся принятии закона N 407-ЗС и предстоящем изменении границ муниципальных образований. Отчуждение 1315 га земли территории муниципального образования "Город Новошахтинск", на которой находится строящийся Новошахтинский завод нефтепродуктов, привело к ущемлению социально-экономических прав жителей в связи с тем, что город, после введения в строй указанного завода, лишится части налоговых поступлений в свой бюджет. Заявитель считает, что оспариваемым законом нарушены: право самостоятельности решения населением непосредственно вопросов местного значения исходя из интересов населения (установлено частью 2 статьи 1 131-ФЗ), свобода выражения мнения (установлена частью 1 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод), право на осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления при изменении границ муниципального образования (установлено частью 1 статьи 3 и частью 4 статьи 12 131-ФЗ), право жить в самодостаточном муниципальном образовании (установлено 131-ФЗ).

Решением Ростовского областного суда от 17 июня 2008 года в удовлетворении указанного заявления отказано.

В кассационной жалобе С. просит об отмене решения суда в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда не подлежащим отмене.

Отказывая С. в удовлетворении заявления, суд пришел к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для признания недействующим оспариваемого закона Ростовской области, указав, что он не противоречит федеральному или другому нормативному правому акту, имеющим большую юридическую силу.

Вывод суда, изложенный в решении, основан на анализе действующего законодательства и материалах дела и является правильным.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что с инициативой принятия оспариваемого Областного закона и изменения границ муниципальных образований "Город Новошахтинск", "Красносулинский район" и "Киселевское сельское поселение" (данное поселение входит в состав Красносулинского муниципального района) выступили представительные органы данных муниципальных образований.

Из решений Собрания депутатов Красносулинского района от 10 октября 2005 года N 71, Собрания депутатов Киселевского сельского поселения Красносулинского района от 12 октября 2005 года N 6 и Новошахтинской городской Думы от 6 октября 2005 года N 50 (л.д. 48-54) следует, что изменение границ данных муниципальных образований заключалось в том, что из состава территории города Новошахти иска в состав территории Красносулинского района и Киселевского сельского поселения передавался земельный участок площадью 1200 га, что составило 7,9% от общей территории города Новошахтинска.

Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Вместе с тем, Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Конкретизируя конституционные гарантии местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел организационно-правовой механизм реализации положений статьи 131 Конституции РФ, установив порядок изменения границ муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 12 названного Федерального закона изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления (оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления), органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеральным законом.

В соответствии с частью 4 статьи 12 того же Федерального закона изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Абзацем 3 пункта 4 статьи 12 Областного закона от 15 января 1996 года N 9-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", действовавшего на момент принятия оспариваемого акта, предусматривалось, что мнение населения выражается представительными органами местного самоуправления в порядке, установленном пунктом 5(1) данной статьи. По вопросу изменения границы территории, в которой осуществляется местное самоуправление, представительный орган местного самоуправления принимает решение о необходимости изменения границы территории, в которой осуществляется местное самоуправление, и представляет указанное решение и другие необходимые в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания Ростовской области документы в Законодательное Собрание Ростовской области (абзац 1 пункта 5(1) статьи 12).

Сравнительный анализ оспариваемого заявителем Областного закона и названного выше федерального законодательства приводит к выводу о том, что при принятии Областного закона N 407-ЗС Законодательное Собрание Ростовской области действовало в рамках предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленной процедуры.

Судом проверялись и признаны несостоятельными доводы С. о том, что оспариваемый закон Ростовской области по процедуре своего принятия противоречит части 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" в том ее конституционно-правовом смысле, который выявлен в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2008 года N 214-О-П, опубликованном 7 мая 2008 года. По мнению заявителя, вышеуказанные изменения границ муниципальных образований требовали непосредственного волеизъявления населения города Новошахтинска и Красносулинского района и поскольку такое волеизъявление выявлено не было, оспариваемым Областным законом нарушено его и других жителей право на самостоятельное и непосредственное решение населением вопросов местного значения.

Как правильно указал суд первой инстанции, Конституционный Суд Российской Федерации, давая в своем Определении N 214-О-П конституционно-правовую оценку части 4 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, не признал данную норму не соответствующей Конституции Российской Федерации, а лишь выявил ее особый конституционно-правовой смысл, который заключается в следующем. Положение части 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает изменение границ муниципальных районов и поселений с учетом мнения населения, выраженного представительными органами этих муниципальных образований, в тех случаях, когда оно не влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений, при том, что мнение населения в отношении соответствующих территориальных изменений должно выявляться в порядке, предусмотренном положениями названного Федерального закона и конкретизирующими их нормами законодательства субъектов Российской Федерации, уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Согласно пункту 3 статьи 80 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", правовые последствия названного Определения Конституционного Суда Российской Федерации состоят в том, что в срок до 7 ноября 2008 года Законодательное Собрание Ростовской области обязано устранить пробел в правовом регулировании и определить соответственно в областном законе и муниципальных правовых актах процедуру учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований в соответствии с частью 4 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Иных правовых последствий названное Определение не влечет.

Утверждение С. о том, что в действительности при принятии решения об изменении границ представительными органами муниципальных образований мнение населения не выявлялось и не учитывалось и это обстоятельство не являлось предметом проверки при принятии оспариваемого Областного закона областным законодателем, не влияет на выводы суда, изложенные в решении суда. Суд, отказывая в удовлетворении заявления, обоснованно исходил из того, что правовая оценка указанным решениям представительных органов муниципальных образований может быть дана лишь в порядке, установленном законом. В соответствии со статьями 3 и 254 ГПК РФ любое заинтересованное лицо вправе оспорить в суде вышеназванные решения органов местного самоуправления. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принимая оспариваемый Закон, не вправе был проверять законность этих решений и давать им правовую оценку, поскольку это относится к исключительным полномочиям суда.

Доводы заявителя о нарушении его прав и свобод в связи с принятием Областного закона Ростовской области от 13 декабря 2005 года N 407-ЗС проверялись судом и своего подтверждения не нашли.

Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ, суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и отмене не подлежит.

Кассационная жалоба не содержит ссылки на доводы и обстоятельства, предусмотренные законом в качестве оснований для отмены решения суда.

В силу изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 17 июня 2008 года оставить без изменения, а кассационную жалобу С. - без удовлетворения.


Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2008 г. N 41-Г08-13


Текст определения размещен на сайте Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.