Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 сентября 2008 г. N 12027/07 Отказывая в удовлетворении требования о признании недействительным предписания антимонопольной службы об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, суд исходил из наличия в действиях администрации нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в передаче в ведение предприятия общественных кладбищ и наделении его функциями органа местного самоуправления, что создает преимущественные условия для деятельности предприятия

Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ
от 23 сентября 2008 г. N 12027/07


Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего - Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванова А.А.;

членов Президиума: Андреевой Т.К., Валявиной Е.Ю., Витрянского В.В., Вышняк Н.Г., Завьяловой Т.В., Иванниковой Н.П., Исайчева В.Н., Козловой О.А., Никифорова С.Б., Першутова А.Г., Сарбаша С.В., Слесарева В.Л., Чистякова А.И., Юхнея М.Ф. -

рассмотрел заявление общества с ограниченной ответственностью "Ритуальная служба" о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции от 02.02.2007, постановления суда апелляционной инстанции от 06.06.2007 Арбитражного суда Красноярского края по делу N A33-9227/2006 и постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14.01.2008 по тому же делу.

В заседании приняли участие представители:

от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Ритуальная служба" - Котова Г.К., Муромцева Л.Г.;

от администрации города Красноярска - Бочкарев О.Н.;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю - Плиев P.P.;

от муниципального предприятия города Красноярска "Ритуальные услуги" - Белошапкина Е.М., Карданец В.П.

Заслушав и обсудив доклад судьи Чистякова А.И., а также объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Президиум установил следующее.

Администрация города Красноярска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными решения от 03.04.2006 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган) и выданного на его основании предписания от 03.04.2006 N 018-07-06 об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ритуальная служба" (далее - общество) и муниципальное предприятие "Ритуальные услуги" (далее - предприятие).

Решением суда первой инстанции от 17.08.2006 заявление удовлетворено.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановлением от 16.11.2006 решение суда отменил, дело передал на новое рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении дела суд первой инстанции решением от 02.02.2007 заявление администрации удовлетворил.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 06.06.2007 решение суда первой инстанции от 02.02.2007 оставлено без изменения.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации определением от 23.11.2007 в соответствии с частью 6 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направил дело в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа для пересмотра решения суда первой инстанции от 02.02.2007 и постановления суда апелляционной инстанции от 06.06.2007 в порядке кассационного производства.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановлением от 14.01.2008 решение суда первой инстанции от 02.02.2007 и постановление суда апелляционной инстанции от 06.06.2007 оставил без изменения.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражнй Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции от 02.02.2007, постановления суда апелляционной инстанции от 06.06.2007 Арбитражного суда Красноярского края и постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14.01.2008 общество просит названные судебные акты отменить, администрации в удовлетворении ее требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

В отзывах на заявление администрация и предприятие просят оставить названные судебные акты без изменения как соответствующие действующему зкаконодательству.

Антимонопольный орган в своем отзыве на заявление просит названные судебные акты отменить как не соответствующие действующему законодательству и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзывах на него и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, Президиум считает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Администрацией издано постановление от 11.07.1996 N 676 "О порядке реализации Федерального закона "О погребении и похоронном деле", которым специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Красноярске определено предприятие, утвержден перечень кладбищ, находящихся в ведении предприятия, закреплены земельные границы и переданы земельные территории с документами.

Предприятию как специализированной службе переданы полномочия по организации похоронного дела и погребению. К функциям предприятия отнесены предоставление полного объема ритуальных услуг, в том числе выделение земельных участков под захоронение. На переданных в ведение предприятия муниципальных кладбищах предприятием осуществляются функции по инвентаризации захоронений и обновлению книг захоронений, по регистрации захоронений, выдаче пропусков на въезд катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбища, а также другие функции контрольно-распорядительного характера.

Антимонопольным органом сделан вывод о том, что действия администрации, выразившиеся в наделении предприятия функциями органа местного самоуправления, влекут создание преимущественных условий деятельности для предприятия и необоснованное препятствие осуществлению деятельности общества и иных субъектов, действовавших на рынке оказания ритуальных услуг, нарушают требования абзацев первого, третьего, седьмого пункта 1, пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции).

На основании решения антимонопольный орган вынес предписание от 03.04.2006 N 018-07-06 об обязании администрации прекратить упомянутые нарушения Закона о конкуренции, для чего внести изменения в пункты 7, 9 приложения N 4 к постановлению от 11.07.1996 N 676, исключить положения, касающиеся передачи в ведение предприятия муниципальных кладбищ и земельных территорий с документами; изъять из ведения предприятия территории земель общественных кладбищ в городе Красноярске и принять их в ведение администрации города; изъять у предприятия функции по выделению земельных участков для захоронений на территории общественных кладбищ, инвентаризации захоронений и обновлению книг захоронений, осуществлению регистрации захоронений, контролю за соблюдением порядка захоронений, установлению режима работы кладбищ, выдаче пропусков на въезд катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбища; обеспечить беспрепятственный равный доступ на муниципальные кладбища хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по оказанию ритуальных услуг, для проведения работ по подготовке могил и проведению захоронений.

Суды трех инстанций, удовлетворяя заявленные требования, пришли к выводам о том, что властные полномочия органа местного самоуправления по организации похоронного дела администрацией предприятию не передавались; юридические лица, не обладающие статусом специализированной службы, не вправе заниматься оказанием услуг по погребению; услуги по погребению не являются товаром в том значении, которое придано ему в статье 4 Закона о конкуренции, так как не предназначены для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно пункту 1 статьи 7 Закона о конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающие дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере, необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Пунктом 3 статьи 7 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами данных органов.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Следовательно, вывод судов об отсутствии у общества, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, противоречит нормам действующего законодательства.

Также необоснованны выводы судов о том, что администрация не наделяла хозяйствующий субъект (предприятие) функциями органа местного самоуправления.

В соответствии с уставом предприятия оно создано в целях оказания ритуальных услуг в городе Красноярске и его пригородах и получения прибыли; предприятие является коммерческой организацией, действующей на принципах полной самоокупаемости.

Как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Исходя из изложенного постановление администрации от 11.07.1996 N 676 в части, касающейся передачи в ведение предприятия муниципальных кладбищ и земельных территорий с документами, противоречит нормам Закона о погребении и Закона о конкуренции.

Следует признать обоснованным вывод антимонопольного органа о наличии в действиях администрации нарушения статьи 7 Закона о конкуренции, выразившегося в передаче в ведение предприятия общественных кладбищ и наделений его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ, что создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты в соответствии с пунктом 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене как противоречащие закону и нарушающие единообразие в толковании и применении судами норм права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 3 части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил:

решение суда первой инстанции от 02.02.2007, постановление суда апелляционной инстанции от 06.06.2007 Арбитражного суда Красноярского края по делу N А33-9227/2006 и постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14.01.2008 по тому же делу отменить.

Администрации города Красноярска в удовлетворении заявления о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 03.04.2006 и выданного на его основании предписания от 03.04.2006 N 018-07-06 об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, отказать.


Председательствующий

А.А. Иванов


Президиум ВАС РФ не согласился с выводами судов о том, что передача муниципалитетом коммерческой организации функций по организации похоронного дела и погребению, по предоставлению земельных участков под захоронение, а также иных аналогичных функций контрольно-распорядительного характера не противоречит законодательству.

Как пояснил Президиум, в силу Закона о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в т.ч. и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена. Наделение организации вышеуказанными полномочиями также является нарушением требований Закона о конкуренции, в силу которого запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами данных органов. Передача указанных полномочий создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

Кроме того, Президиум указал на ошибочность вывода о том, что организация, не обладающая статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, не вправе оказывать услуги по погребению. Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.


Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 сентября 2008 г. N 12027/07


Текст постановления опубликован в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", 2008 г., N 12


Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.