Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2008 г. N 1-Г08-57 Суд отменил решение областного суда о признании недействительными положений регионального закона о порядке подачи жалоб и их рассмотрения уполномоченным по правам человека в области, поскольку федеральное законодательство не содержит нормативных правовых актов, устанавливающих конкретные требования к содержанию принимаемых субъектами РФ законов, регулирующих деятельность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2008 г. N 1-Г08-57


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании кассационную жалобу Архангельского областного Собрания депутатов на решение Архангельского областного суда от 29 мая 2008 года, которым признаны недействующими отдельные положения закона Архангельской области от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г.Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Архангельским областным Собранием депутатов принят закон Архангельской области от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" (с последующими изменениями).

Согласно пункту 1 статьи 14 названного областного закона жалоба должна быть подана уполномоченному в письменной форме и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

В соответствии с дефисом четвертым пункта 1 статьи 16 закона, получив жалобу, уполномоченный имеет право отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Пунктом 3 этой же статьи областного закона предусмотрено, что отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Пунктом 4 той же статьи указанного закона определено, что отказ в принятии жалобы не исключает права заявителя обратиться с аналогичной жалобой к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Данный закон, в соответствии с его статьей 37, вступил в силу со дня его официального опубликования, то есть с 16 декабря 1997 года.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании приведенных правовых норм недействующими, сославшись на то, что они противоречат Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российский Федерации", в котором отсутствует ограничение срока на обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам, и не предусмотрен отказ в принятии жалобы. Поскольку уполномоченный является государственным органом, то на него распространяется порядок принятия и рассмотрения жалоб, предусмотренный названным Федеральным законом. Установленный оспариваемым законом порядок вступления его в силу противоречит требованиям пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Решением Архангельского областного суда от 29 мая 2008 года оспариваемые правовые нормы, за исключением статьи 37, закона Архангельской области от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" (с последующими изменениями) признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими. В удовлетворении заявления о признании недействующей статьи 37 областного закона отказано.

В кассационной жалобе Архангельское областное Собрание депутатов просит об отмене решения суда об удовлетворении заявления, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене в обжалуемой части, а в остальной части - оставлению без изменения.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Суд, при принятии решения об удовлетворении заявления прокурора, допустил нарушение норм материального права, выразившееся в следующем.

Суд, признавая недействующими правовые нормы, предусмотренные пунктом 1 статьи 14 в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефисом четвертым пункта 1 и пунктами 3 и 4 статьи 16 вышеназванного закона Архангельской области, исходил из вывода о том, что они противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно, Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации".

Вывод суда обоснован тем, что, поскольку уполномоченный по правам человека в Архангельской области является государственным органом, то установленный Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ порядок подачи жалоб и их рассмотрения в полной мере распространяется и на обращения граждан к уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации. Названным Федеральным законом не установлено ограничения срока на обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам и не предусмотрен отказ в принятии жалобы.

С выводом суда, изложенным в решении суда, нельзя согласиться, поскольку он основан на неправильном применении закона. Суд применил закон, не подлежащий применению к спорному правоотношению.

В соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, как следует из его статьи 1 (части 1), регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Иной предмет правового регулирования имеет, как указано в его преамбуле, закон Архангельской области от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области".

Настоящий областной закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного по правам человека в Архангельской области, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, то есть закон касается вопросов деятельности лишь одного государственного органа, устанавливая его особое, по сравнению с другими государственными органами и должностными лицами, положение.

В соответствии со статьей 1 оспариваемого закона должность уполномоченного по правам человека в Архангельской области учреждается в целях обеспечения гарантий защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами в Архангельской области, то есть теми органами, которые рассматривают обращения граждан по правилам, установленным Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ.

Правоотношения, связанные с государственной защитой прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, регулируются статьей 45 Конституции Российской Федерации.

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами принят Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (с последующими изменениями). Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты (часть 3 статьи 1).

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (статья 5 ФКЗ-1).

Суд, при принятии решения, не учел, что учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является правом, а не обязанностью субъекта РФ, и каждый из субъектов РФ по своему усмотрению пользуется принадлежащими ему правами, вправе принять соответствующий закон и вправе его отменить.

Суд также не учел, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит нормативных правовых актов, устанавливающих конкретные требования к содержанию принимаемых субъектами РФ законов, регулирующих деятельность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Уставом Архангельской области, принятым Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 года N 36 (с последующим и изменениями), в его статье 3, закреплено положение о том, что областным законом может быть введена должность уполномоченного по правам человека в Архангельской области.

Таким образом, законодатель Архангельской области вправе был по указанному вопросу осуществить собственное правовое регулирование путем принятия оспариваемого закона, устанавливающего оспариваемые прокурором положения о порядке подачи жалоб и их рассмотрения уполномоченным по правам человека в Архангельской области.

Принимая решение об удовлетворении заявления прокурора, суд не учел, что оспариваемые положения закона согласуется с другими его нормативными положениями.

Так, статья 2 областного закона устанавливает, что уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Уставом Архангельской области, областными законами, настоящим областным законом, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Иные правовые нормы областного закона, определяющие основные задачи, компетенцию, полномочия, порядок назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного, и закрепленные соответственно статьями 2, 12-13, 19-21, 23, 25, 27-28, главой второй закона Архангельской области от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ, свидетельствуют об особом статусе уполномоченного как государственного органа, по сравнению с другими государственными органами и должностными лицами Архангельской области.

Приведенные правовые нормы, правомерность которых никем не оспаривается и не является предметом проверки суда на предмет их соответствия федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, являются взаимосвязанными и взаимообусловленными с оспариваемыми прокурором нормативными положениями.

Указанные обстоятельства судом не были учтены при вынесении решения об удовлетворении заявления прокурора.

Также, суд не дал правовой оценки тому, что деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и не влечет передачу ему полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (статья 3). Решение уполномоченного носит рекомендательный характер в силу положений пункта 1 статьи 23 областного закона и не подлежит обжалованию в судебном порядке, в то время как действия (бездействие) и решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Сравнительный анализ оспариваемых прокурором положений и Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российский Федерации" приводит к выводу о том, что законодатель Архангельской области, определяя порядок подачи жалоб и порядок их рассмотрения уполномоченным по правам человека в Архангельской области, вправе был по указанным вопросам осуществить собственное правовое регулирование путем принятия областного закона от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ (с последующими изменениями).

Исходя из того, что в действующем законодательстве Российской Федерации не имеется какого-либо нормативного правового акта, регулирующего деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области, суд не имел правовых оснований для признания оспариваемого (в части) областного закона противоречащим федеральному закону и недействующим.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку решение об удовлетворении заявления прокурора постановлено судом с нарушением норм материального права, оно является незаконным и подлежит отмене.

Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для дела, определены на основании имающихся материалов дела, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело для рассмотрения в суд первой инстанции, принять новое решение по делу, которым отказать прокурору в удовлетворении заявления о признании недействующими вышеуказанных положений закона Архангельской области "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области".

Что касается решения суда в остальной его части, то оно является правильным и подлежит оставлению без изменения.

Судом установлено, что закон Архангельской области от 15 июля 1997 года N 34-10-ОЗ, опубликованный в газете "Волна" N 45 от 16 декабря 1997 г. вступил в силу со дня его официального опубликования (статья 37).

Отказывая прокурору в признании недействующей статьи 37 закона, суд правильно указал, что данное положение носит не длящийся характер.

Действовавшее на момент его принятия федеральное законодательство не устанавливало специального срока вступления в силу нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, а лишь указывало на их обязательное опубликование (пункт 3 статьи 15 Конституции РФ).

Принятый 6 октября 1999 года Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающий иной порядок вступления в силу законов субъектов РФ, обратной силы не имеет и на действия в прошлом не распространяется.

Поскольку решение (в указанной части) постановлено судом при правильным применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, оно является законным и отмене не подлежит.

В силу изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 29 мая 2008 года о признании недействующими правовых норм, предусмотренных пунктом 1 статьи 14 в части слов "и не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении", дефисом четвертым пункта 1 и пунктами 3 и 4 статьи 16 Закона Архангельской области от 15 июля 1997 г. N 34-10-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области (с последующими изменениями), отменить и принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении вышеуказанного заявления.

В остальной части решение суда оставить без изменения.



Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2008 г. N 1-Г08-57


Текст определения официально опубликован не был


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение