Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. N 9-Г08-19 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 г. N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. N 9-Г08-19

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании дело по кассационной жалобе правительства Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 3 сентября 2008 года, которым заявление администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения представителей правительства Нижегородской области, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против жалобы представителей администрации города Нижнего Новгорода, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З.Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

администрация города Нижнего Новгорода обратилась в Нижегородский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими некоторых положений абзаца 5 статьи 9, статьи 23, части 2 статьи 24, частей 1, 3, 5, 6 статьи 26, пункта 3 части 1 статьи 27, статьи 31 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области".

В обоснование требований ссылалась на то, что оспариваемые нормы Закона области противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации, необоснованно расширяют полномочия органов государственной власти Нижегородской области в градостроительной деятельности, что нарушает компетенцию органов местного самоуправления городского округа по вопросам данной сферы деятельности.

Решением Нижегородского областного суда от 3 сентября 2008 года заявленные требования удовлетворены частично.

Суд признал противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения в законную силу: абзац 5 статьи 9 в части слов "объекты государственного жилищного фонда Нижегородской области", часть 2 статьи 24 в части слов "в указанных случаях документация по планировке территории до ее утверждения проверяется на соответствие документам территориального планирования Нижегородской области и требованиям градостроительного законодательства уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности", часть 1 статьи 26 в части слов "для принятия решения о предоставлении земельных участков", подпункт "б" пункта 3 части 3 статьи 26, части 5, 6 статьи 26, пункт 3 части 1 статьи 27, статью 31 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области".

В признании статьи 23 оспариваемого Закона противоречащей федеральному законодательству отказано.

В кассационной жалобе правительство Нижегородской области просит об отмене решения суда об удовлетворении заявления администрации города Нижнего Новгорода о признании вышеуказанных норм (кроме ч. 6 ст. 26) недействующими, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда незаконным и подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.

В соответствии с абзацем 5 статьи 9 оспариваемого Закона Нижегородской области объекты государственного жилищного фонда Нижегородской области отнесены к объектам капитального строительства регионального значения.

Признавая данную норму недействующей, суд посчитал, что ее слишком широкое толкование допускает относить к объектам государственного жилищного фонда Нижегородской области практически все объекты жилищного фонда, в которых присутствует какая-либо доля средств бюджета Нижегородской области.

Между тем, у суда не было оснований для подобного широкого толкования указанной нормы, положения которой полностью согласуются с нормами Федерального закона.

Суд не учел, что понятие "объект жилищного фонда" употреблено законодателем Нижегородской области как понятие объект капитального строительства именно в смысле и содержании, которые определены в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации - здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства).

Согласно пункту 4 части 3 статьи 14 Кодекса к объектам капитального строительства регионального значения могут быть отнесены объекты, размещение которых необходимо для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, определенных Федеральными законами и Законами субъектов Российской Федерации.

Коль скоро в соответствии с подпунктом 26 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации является полномочием субъекта Российской Федерации, последний был вправе отнести принадлежащие ему жилые дома, незавершенные строительством жилые строения к объектам капитального строительства регионального значения.

Подобное правовое регулирование компетенции органов муниципальных образований в градостроительной сфере деятельности не затрагивает и их права и законные интересы не нарушает.

Частью 2 статьи 24 оспариваемого Закона Нижегородской области предусмотрено, что в случаях установления границ земельных участков на незастроенных и не предназначенных для строительства территориях подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством с учетом документов территориального планирования. В указанных случаях на территории Нижегородской области документация по планировке территории до ее утверждения проверяется на соответствие документам территориального планирования Нижегородской области и требованиям градостроительного законодательства уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности.

Признавая второе предложение приведенной нормы закона недействующей, суд пришел к выводу о том, что положения статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривают проведение проверки уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации документации по планировке территории до ее утверждения.

Однако такой вывод не соответствует названной норме Федерального закона.

Согласно статье 8.1 Кодекса органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право проводить проверки деятельности органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений.

В свою очередь, должностные лица органов местного самоуправления обязаны направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

При этом судом оставлено без внимания, что перечень приведенных контрольных функций не является исчерпывающим.

Сославшись на статьи 43 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд не учел, что ими урегулированы вопросы межевания и планирования застроенных или не застроенных и подлежащих застройке территорий в то время, когда в оспариваемой норме речь идет об установлении границ земельных участков на незастроенных и не предназначенных для строительства территориях. Таким образом, суд применил закон, не подлежавший применению.

В части 1 статьи 26 Закона Нижегородской области указано на то, что градостроительный план земельного участка является документом, используемым для принятия решения о предоставлении земельных участков.

В силу статей 41 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка является частью градостроительной документации.

Учитывая, что на использование такой документации при предоставлении земельных участков для строительства прямо указано в статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации, у суда не было повода для признания оспариваемой нормы областного закона недействующей.

Довод суда о том, что Земельный кодекс Российской Федерации в настоящем деле не применим, является несостоятельным. Как следует из содержания статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, вопросы предоставления земельных участков для строительства с использованием градостроительной документации разрешаются, в том числе с соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Необоснованным является вывод суда и о том, что положения подпункта "б" пункта 3 части 3 и части 5 статьи 26 Закона Нижегородской области противоречат федеральному законодательству.

В соответствии с частью 5 статьи 41, частью 2 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

При этом согласно частям 3, 4 и 5 статьи 46 Кодекса полномочия по обеспечению подготовки документации по планировке территории на основании документов территориального планирования осуществляются как органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и органами местного самоуправления муниципальных образований в пределах их компетенции.

Из положений подпунктов "а" и "б" пункта 3 части 3, частей 4 и 5 статьи 26 Закона Нижегородской области усматривается, что подготовка градостроительных планов земельных участков в виде отдельных документов, подготовка, утверждение, внесение изменений в градостроительный план земельного участка осуществляется как уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности, так и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, что полностью соответствует приведенным выше нормам Федерального закона.

Кроме того, как следует из содержания подпункта "б" пункта 3 части 3 статьи 26 областного закона, подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности только в тех случаях, когда физическое или юридическое лицо планирует осуществить строительство, реконструкцию объектов на земельном участке по решению Правительства Нижегородской области.

При соотношении данной нормы с положениями статьи 3 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", в соответствии с которыми Правительство Нижегородской области принимает решения о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в собственности Нижегородской области, а также государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород для целей строительства, реконструкции объектов недвижимости, суд не мог сделать вывод о том, что оспариваемые подпункт "б" пункта 3 части 3 и часть 5 статьи 26 Закона Нижегородской области нарушают компетенцию заявителя.

Исходя из этих же правовых позиций, нельзя согласиться с решением суда о признании недействующим пункта 3 части 1 статьи 27 Закона Нижегородской области, предусматривающего, что органы государственной власти Нижегородской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области (применительно к территории, по которой предполагается осуществить разработку документации по планировке), физические или юридические лица, заинтересованные в разработке документации по планировке территории, направляют в уполномоченный орган исполнительный власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности обращение о подготовке документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений Правительства Нижегородской области документации по планировке территорий, на которых размещены объекты недвижимости, находящиеся в собственности Нижегородской области.

Вывод суда о том, что понятие "объекты недвижимости" не тождественно понятию "объекты капитального строительства", содержащемуся в части 3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, - результат неправильного несистемного толкования норм как оспариваемого, так и Федеральных законов.

Из положений части 1 и части 3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются, в том числе и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения.

В силу пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектами капитального строительства понимаются здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Таким образом, по смыслу и содержанию оспариваемая норма (пункт 3 части 1 статьи 27 Закона Нижегородской области), федеральному законодательству не противоречит.

Ошибочными представляются суждения суда о незаконности статьи 31 Закона Нижегородской области.

Создание Нижегородской областью в соответствии с названной нормой своего собственного информационного банка градостроительной деятельности не входит в противоречие с требованиями статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности органами местного самоуправления, которая имеет прямое действие и подлежит применению на всей территории Российской Федерации.

Положения части 3 статьи 31 областного закона о том, что сведения в такой информационный банк поступают от органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, не являются вмешательством в градостроительную деятельность органов местного самоуправления, поскольку, как на это указано в самой норме, предоставление сведений должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда об удовлетворении заявления администрации города Нижнего Новгорода в обжалуемой Правительством Нижегородской области части нельзя признать законным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 3 сентября 2008 года в части признания недействующими абзаца 5 статьи 9 в части слов "объекты государственного жилищного фонда Нижегородской области", части 2 статьи 24 в части слов "в указанных случаях документация по планировке территории до ее утверждения проверяется на соответствие документам территориального планирования Нижегородской области и требованиям градостроительного законодательства, уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности", части 1 статьи 26 в части слов "для принятия решения о предоставлении земельных участков", подпункта "б" пункта 3 части 3 статьи 26, частей 5, 6 статьи 26, пункта 3 части 1 статьи 27, статьи 31 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявления администрации города Нижнего Новгорода о признании указанных норм недействующими отказать.

В остальной части это же решение оставить без изменений.