Решение Верховного Суда РФ от 8 сентября 2009 г. N ГКПИ09-1130 Об отказе в признании частично не действующими пунктов 8, 9 Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ, утв. приказом Министерства внутренних дел РФ от 28 декабря 2006 г. N 1105

Решение Верховного Суда РФ от 8 сентября 2009 г. N ГКПИ09-1130

ГАРАНТ:

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 5 ноября 2009 г. N КАС09-497 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению А.Л.Н. о признании частично недействующими пунктов 8, 9 раздела II Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1105, установил:

приказом Министерства внутренних дел РФ от 28 декабря 2006 г. N 1105 утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (далее - Административный регламент). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 08 февраля 2007 г. N 8910 и официально опубликован в "Российской газете", N 35, 17 февраля 2007 г.

Пунктами 8, 9 раздела II Административного регламента установлены перечни документов, представляемых гражданами в территориальные органы ФМС России, их структурные подразделения либо в уполномоченные организации для получения и для замены паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (далее - паспорт гражданина Российской Федерации), одновременно с заявлением о выдаче (замене) паспорта.

А.Л.Н. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 8, 9 раздела II Административного регламента в части содержащегося в них требования о необходимости личного присутствия при подаче заявления и соответствующих документов гражданина, на имя которого требуется выдача или замена паспорта гражданина Российской Федерации.

Заявитель полагает, что данные нормы, предписывая принимать документы лично у гражданина, заявляющего о выдаче или замене паспорта, тем самым исключают возможность предоставления этих документов в ином не запрещенном законом порядке в тех случаях, когда заявитель по уважительным причинам не имеет возможности лично подать требуемые документы. Такое правовое регулирование снижает уровень правовых гарантий, предоставленных федеральным законом гражданам, ограничивает свободу их выезда из Российской Федерации, не предусмотренной законом обязанностью оставаться в России на период оформления внутреннего паспорта.

По мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат пунктам 11, 13 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 (далее - Положение), которые не исключают возможности представления документов представителем гражданина, и пункту 14 названного Положения, которым не предусмотрено такого основания отказа в приеме документов как представление их представителем лица, получающего или заменяющего паспорт.

В судебное заседание А.Л.Н. не явилась, о дне слушания дела извещена надлежащим образом, просила рассмотреть дело в ее отсутствие.

Представитель заявителя П.Ю.В. в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представители Министерства внутренних дел РФ М.Г.В., Ш.Я.Ю., П.А.В., Министерства юстиции РФ М.В.И. с заявленными требованиями не согласились, просили оставить их без удовлетворения и пояснили, что Административный регламент издан в рамках предоставленных пунктом 10 Положения полномочий, оспариваемые положения нормативного правового акта полностью соответствует пунктам 11, 13 Положения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К.В.А., полагавшего отказать в удовлетворении заявления, суд находит, что заявление А.Л.Н. не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу пункта 9 Порядка разработки и утверждения административных Регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) согласно пункту 1 Положения о ней, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 является федеральным органом исполнительной власти, подведомственно Министерству внутренних дел РФ.

Полномочие по принятию нормативных правовых актов предоставлено Министерству внутренних дел РФ подпунктом 4 пункта 8 Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927.

Следовательно, оспариваемый Административный регламент утвержден Министерством внутренних дел РФ в пределах предоставленной компетенции.

Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Правительству Российской Федерации поручено утвердить до 1 июня 1997 г. образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации, а также положение о паспорте гражданина Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации. Таким образом, впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации непосредственное правовое регулирование указанных отношений содержится в данном Постановлении.

Административный регламент не устанавливает самостоятельного правового регулирования по вопросу выдачи, замены паспортов, а лишь определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной миграционной службы, территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений, а также порядок взаимодействия ФМС России, территориальных органов и их структурных подразделений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при выдаче и замене паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации - паспортов гражданина Российской Федерации, и их учету (пункт 1 Административного регламента).

Согласно пункту 10 Положения выдача и замена паспортов производятся территориальными органами Федеральной миграционной службы по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, определяемом Федеральной миграционной службой.

Пунктами 11, 13 Положения установлен перечень документов, которые представляет гражданин для получения и замены паспорта. Так, гражданин представляет: заявление по форме установленной Федеральной миграционной службой; свидетельство о рождении; паспорт, подлежащий замене; две личные фотографии размером 35 х 45 мм; документы, подтверждающие указанные в пункте 12 Положения основания для замены паспорта.

Таким образом, Положением не предусмотрен порядок обращения граждан по вопросам выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации через представителя по доверенности.

Пункты 8, 9 Административного регламента не противоречат пунктам 11, 13 Положения, поскольку в них, по сути, воспроизведены положения пунктов 11, 13 Положения.

Несостоятельной является ссылка заявителя на пункт 14 Положения, в котором отсутствует такое основание отказа в приеме документов как представление их представителем лица, получающего или заменяющего паспорт, поскольку по смыслу данной нормы ею предусмотрены основания для отказа в принятии документов гражданину, обратившемуся за выдачей или заменой паспорта.

Не может быть признан обоснованным и довод заявителя о том, что действия по подаче заявления на получение или замену паспорта могут быть произведены представителем гражданина, наделенного соответствующими полномочиями.

Паспорт гражданина Российской Федерации согласно пункту 1 Положения является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Административным регламентом установлено, что в случае непосредственного представления необходимых для получения или замены паспорта документов сотрудник подразделения, ответственный за прием документов, проверяет тождественность лица, изображенного на фотографии, личности предъявителя, оценивает качество и соответствие фотографий установленным требованиям (пункт 34); заявление о выдаче паспорта подписывается гражданином, личная подпись гражданина в заявлении заверяется уполномоченным на это сотрудником (государственным служащим, работником) подразделения (Приложение N 1 форма N 1П к Административному регламенту), что исключает подачу заявления на получение или замену паспорта иным лицом, кроме гражданина, обращающегося за паспортом.

В целях обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан Российской Федерации с ограниченными возможностями, Административным регламентом установлены исключения из этих правил для граждан, признанных недееспособными или не имеющими возможности по состоянию здоровья лично обратиться в подразделение. Так, прием всех необходимых для оформления паспорта гражданина Российской Федерации документов и личных фотографий может производиться от должностных лиц стационарных учреждений социального обслуживания населения или лечебных учреждений (пункт 56), на граждан, которые в установленном порядке признаны недееспособными, документы на получение или замену паспортов представляются их законными представителями, документы от граждан, не имеющих возможности по состоянию здоровья обратиться в подразделение, представляют родственники (пункт 58).

Аналогичный порядок обращения за выдачей паспорта установлен статьей 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которой паспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя.

Довод заявителя о том, что оспариваемые нормы ограничивают свободу выезда из Российской Федерации граждан, проживающих за рубежом, вынуждая оставаться в России на период оформления внутреннего паспорта, снижая объем правовых гарантий, установленных частью 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на свободу выезда за пределы России, статьей 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", не может служить основанием для признания недействующими оспариваемых положений.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, является паспорт, по которому граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (заграничный паспорт). Временное отсутствие у гражданина паспорта, удостоверяющего личность гражданина на территории РФ, не указано в статье 15 Закона в качестве основания для временного ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации.

Следовательно, утверждения заявителя о противоречии оспариваемых положений Административного регламента федеральному законодательству не соответствуют действительности.

Положения пунктов 8, 9 Административного регламента основаны на Положении и не противоречат ему или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В этой связи в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление А.Л.Н. о признании частично недействующими пунктов 8, 9 раздела II Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1105, - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.