Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 2010 г. N 15951/09 О признании недействующим распоряжения Мэра Москвы от 12 февраля 2009 г. N 28-РМ "Об отмене отдельных правовых актов Комитета государственного строительного надзора города Москвы"

Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 2010 г. N 15951/09


Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

в составе:

председательствующего - Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванова А.А.;

членов Президиума: Амосова С.М., Александрова В.Н., Бабкина А.И., Витрянского В.В., Вышняк Н.Г., Завьяловой Т.В., Иванниковой Н.П., Козловой О.А., Маковской А.А., Сарбаша С.В., Юхнея М.Ф. -

рассмотрел заявление мэра Москвы Лужкова Ю.М. и Комитета государственного строительного надзора города Москвы о пересмотре в порядке надзора постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2009 и постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 12.10.2009 по делу N А40-28128/09-12-194 Арбитражного суда города Москвы.

В заседании приняли участие представители:

от заявителя - мэра Москвы Лужкова Ю.М. - Гончаров В.П.;

от заявителя - Комитета государственного строительного надзора города Москвы - Залесов С.И.;

от некоммерческой организации "Коллегия адвокатов "Московский юридический центр" - Кедяев Л.Ф., Мирзоев Г.Б., Сенченко В.А., Соловьев Б.Г.;

от префектуры Центрального административного округа города Москвы - Дубчак Р.В.;

от Контрольного комитета города Москвы - Храмов П.Ю.;

от прокуратуры города Москвы - Ильясов Р.Х.;

от негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия адвокатуры и нотариата (институт)" - Леонтьева Е.А., Платонов Ю.А.

Заслушав и обсудив доклад судьи Бабкина А.И., а также объяснения представителей участвующих в деле лиц, Президиум установил следующее.

Некоммерческая организация "Коллегия адвокатов "Московский юридический центр" (далее - коллегия адвокатов) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным распоряжения мэра Москвы Лужкова Ю.М. (далее - мэр Москвы) от 12.02.2009 N 28-РМ "Об отмене отдельных правовых актов Комитета государственного строительного надзора города Москвы" (далее - распоряжение).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет государственного строительного надзора города Москвы (далее - Мосгосстройнадзор), префектура Центрального административного округа города Москвы, Контрольный комитет города Москвы, прокуратура города Москвы, негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская академия адвокатуры и нотариата (институт)" (далее - институт).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 03.06.2009 в удовлетворении заявленного требования отказано по следующим мотивам: распоряжение принято в соответствии с предоставленными мэру Москвы полномочиями; мэром Москвы доказано отсутствие нарушения законодательства при принятии этого распоряжения; коллегия адвокатов не доказала нарушения распоряжением ее прав и законных интересов, так как в настоящее время здание, указанное в распоряжении, находится в собственности института.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2009 решение суда первой инстанции отменено, требование коллегии адвокатов удовлетворено - оспариваемое распоряжение признано недействительным.

Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 12.10.2009 постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.

Выводы судов апелляционной и кассационной инстанций обоснованы следующим: мэр Москвы не наделен полномочием отменять ненормативные правовые акты, принятые Мосгосстройнадзором, и возможность отмены таких актов не предусмотрена законодательством, в частности Градостроительным кодексом Российской Федерации; в распоряжении не приведены конкретные обстоятельства и нормы права, нарушение которых послужило основанием для его принятия.

В заявлениях, поданных в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций мэр Москвы и Мосгосстройнадзор просят отменить их, ссылаясь на неправильное толкование и применение судами норм материального и процессуального права, нарушение публичных интересов, и оставить без изменения решение суда первой инстанции.

В отзывах на заявления коллегия адвокатов и заместитель прокурора города Москвы просят оставить оспариваемые судебные акты без изменения как соответствующие законодательству.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлениях, отзывах на них и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, Президиум считает, что заявления не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Оспариваемым распоряжением отменены ненормативные правовые акты Мосгосстройнадзора: разрешение от 28.03.2008 N RU77202000-001934 на строительство административного здания по адресу: Москва, Малый Полуярославский пер., вл. 3/5 и разрешение на ввод того же здания в эксплуатацию от 11.04.2008 N RU77202000-000746. Мосгосстройнадзору поручено в течение 10 дней с момента вступления в силу распоряжения отозвать данные правовые акты. В качестве основания для отмены указано несоответствие этих актов нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также то, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4). При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которое приняло этот акт (часть 5).

Мэром Москвы в подтверждение соответствия принятого им распоряжения законодательству приведены доводы, в том числе о наличии у него необходимых полномочий, представлены доказательства в их обоснование; указаны обстоятельства, свидетельствующие, по его мнению, о нарушении Мосгосстройнадзором законодательства при выдаче разрешения на строительство объекта недвижимости и разрешения на ввод этого объекта в эксплуатацию. В частности, сообщены факты нарушения Мосгосстройнадзором положений статей 51, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходя из которых выдача разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию возможна лишь при наличии правоустанавливающего документа на земельный участок под капитальное строительство, а также необходимых согласований и экспертиз.

Представлены также доказательства, подтверждающие нарушения прав города Москвы как собственника земли. По мнению мэра Москвы, объект капитального строительства (офисное здание) площадью застройки 312,4 кв. метра изначально возведен самовольно - без разрешения на капитальное строительство, государственной экспертизы проектной документации, согласия собственника земельного участка и наличия правоустанавливающих документов на землю, поскольку строение расположено частично на земельном участке площадью 200 кв. метров, предоставленном коллегии адвокатов сроком на пять лет по договору краткосрочной аренды от 12.07.2000 N М-01-506553 для размещения и эксплуатации временного строения из быстровозводимых конструкций для вспомогательных служб, и частично на прилегающем земельном участке площадью 112,4 кв. метра без каких-либо правоустанавливающих документов на землю.

Доводы судов апелляционной и кассационной инстанций об отсутствии у мэра Москвы полномочий в части отмены выданных Мосгосстройнадзором разрешений на строительство и на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию являются ошибочными ввиду следующего.

Обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы закреплена частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, декларируется в пункте 8 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В частности, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации, а также исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - вопросы выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию относятся к компетенции органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, если законами этих субъектов Федерации данные полномочия не отнесены к ведению внутригородских муниципальных образований в порядке, предусмотренном статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 18 Закона города Москвы от 09.07.2003 N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" установлено, что выдача этих разрешений относится к полномочиям органов исполнительной власти города Москвы.

Законом города Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" спорные полномочия по вопросам градостроительной деятельности также включены в компетенцию органов исполнительной власти города Москвы.

В силу части 9 статьи 41 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" мэр Москвы вправе отменять распоряжения правительства Москвы, правовые акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, если указанные правовые акты не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу города Москвы, законам города Москвы и иным правовым актам города Москвы более высокой юридической силы либо их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами.

Мосгосстройнадзор образован в соответствии с постановлением правительства Москвы от 28.12.2005 N 1064-ПП, его деятельность координируется и находится под контролем мэра Москвы.

Таким образом, в силу упомянутых норм права мэр Москвы обладает полномочиями по устранению нарушений законодательства путем отмены ненормативных актов, принятых подведомственным ему органом исполнительной власти - Мосгосстройнадзором.

В то же время, как следует из судебных актов и подтверждается материалами дела, выданные Мосгосстройнадзором разрешения на строительство и на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, равно как и распоряжение мэра Москвы, которым эти разрешения отменены, направлены в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, поскольку на основании выданных Мосгосстройнадзором разрешений было зарегистрировано право собственности застройщика (коллегии адвокатов) на объект недвижимости.

С отменой указанных разрешений мэр Москвы связывает восстановление в последующее время нарушенного права города Москвы как собственника в сфере земельных отношений и градостроения. Вместе с тем принятое им распоряжение непосредственно затрагивает права и интересы коллегии адвокатов как застройщика возведенного здания, а также права и интересы института, который к моменту вынесения оспариваемого распоряжения стал новым собственником этого объекта недвижимости и остается таковым в настоящее время.

Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Таким образом, возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.

То обстоятельство, что указанные разрешения Мосгосстройнадзора не отменены, не лишает возможности ссылаться на их незаконность в суде по гражданскому спору и представлять в подтверждение этого довода соответствующие доказательства. Причем доводы подлежат проверке, а доказательства - исследованию и оценке судом наряду с другими доводами и доказательствами по правилам, определенным главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы и ссылки на обстоятельства, приведенные мэром Москвы по настоящему делу, не могут служить подтверждением обоснованности оспариваемого распоряжения, следовательно, суды апелляционной и кассационной инстанций правомерно признали его недействительным.

При таких условиях оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены обжалуемых постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций не имеется.

Содержащееся в настоящем постановлении толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 1 части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил:

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2009 и постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12.10.2009 по делу N А40-28128/09-12-194 Арбитражного суда города Москвы оставить без изменения.

Заявления мэра Москвы Лужкова Ю.М. и Комитета государственного строительного надзора города Москвы оставить без удовлетворения.


Председательствующий 

А.А. Иванов

Актами органа власти по стройнадзору (г. Москвы) были выданы разрешения на строительство здания и на ввод его в эксплуатацию.

Мэр города, полагая, что данные акты приняты в нарушение норм Градостроительного кодекса РФ, отменил их своим распоряжением.

Застройщик посчитал их отмену незаконной и обратился в суд.

Президиум ВАС РФ согласился с позицией заявителя и пояснил следующее.

Выводы об отсутствии у мэра Москвы полномочий на отмену указанных актов ошибочны.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ на территории Москвы и Санкт-Петербурга вопросы выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию относятся к компетенции органов исполнительной власти этих городов федерального значения (если региональными законами такие полномочия не отнесены к ведению внутригородских муниципальных образований).

Исходя из законодательства Москвы, спорные полномочия по вопросам градостроительной деятельности также включены в компетенцию органов исполнительной власти г. Москвы. При этом мэр Москвы обладает полномочиями по устранению нарушений законодательства путем отмены ненормативных актов, принятых подведомственным ему органом исполнительной власти по стройнадзору.

Между тем выданные разрешения на строительство и на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, равно как и распоряжение мэра Москвы, которым эти разрешения отменены, направлены в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав.

С отменой этих разрешений мэр связывает восстановление нарушенного права города как собственника земли, на которой возведено здание. Вместе с тем распоряжение мэра непосредственно затрагивает права и интересы застройщика и собственника здания.

С учетом этого возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке. Возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.


Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 2010 г. N 15951/09


Текст постановления опубликован в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", 2010 г., N 6


Постановление размещено на сайте ВАС РФ www.arbitr.ru 09.04.2010


Номер дела в первой инстанции: А40-28128/09-12-194


Истец: Коллегия адвокатов "Московский юридический центр"

Ответчик: Мэр г. Москвы Лужков Ю.М.

Третье лицо: Прокуратура г. Москвы, Префектура ЦАО г. Москвы, НОУ ВПО "Российская Академия адвокатуры и нотариата", Контрольный комитет г. Москвы, Комитет Государственного строительного надзора г. Москвы


Хронология рассмотрения дела:


25.02.2010 Постановление Президиума ВАС РФ N 15951/09


11.12.2009 Определение Высшего Арбитражного Суда России N ВАС-15951/09


12.10.2009 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа N КА-А40/10483-09-2


11.08.2009 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда N 09АП-12557/2009


Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.