Письмо Минстроя РФ от 20 ноября 1996 г. N АШ-3-15/584 О Рекомендациях по разработке и реализации программы предоставления безвозмездных субсидий (финансовой помощи) на строительство и приобретение жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий

Письмо Минстроя РФ от 20 ноября 1996 г. N АШ-3-15/584

Министерство строительства Российской Федерации направляет для практического применения Рекомендации по разработке и реализации программы предоставления безвозмездных субсидий (финансовой помощи) на строительство и приобретение жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Настоящие Рекомендации разработаны Фондом "Институт экономики города" по заданию Минстроя России для оказания методической помощи в организации работы на местах при разработке программ предоставления субсидий как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств местных бюджетов, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 937.

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 937 признано утратившим силу

А.Ш. Шамузафаров

Рекомендации
по разработке и реализации программы предоставления
безвозмездных субсидий (финансовой помощи) на строительство
и приобретение жилья гражданам, нуждающимся в улучшении
жилищных условий

В декабре 1993 г. в Российской Федерации государственная политика в отношении использования средств республиканского бюджета, выделяемых на субсидирование, направленная на решение проблемы поддержания падающего платежеспособного спроса со стороны населения в жилищном секторе и тем самым на стимулирование жилищного строительства, претерпела существенные положительные изменения.

Наметился отход от использования средств республиканского бюджета РФ на предоставление бюджетных инвестиций на строительство жилья и компенсации высоких процентных ставок при долгосрочном жилищном кредитовании, обусловленных инфляцией, и переориентация на оказание финансовой помощи непосредственно гражданам в приобретении или строительстве жилья посредством предоставления им целевых безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья. Правительством РФ были приняты соответствующие Постановления.

Однако начавшаяся практическая реализация этих Постановлений показала необходимость дополнительной разработки соответствующего механизма и организационного обеспечения процесса предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья конкретным гражданам. Именно это и послужило причиной подготовки данных методических материалов, разработанных в помощь региональным и местным органам исполнительной власти, решившим начать реализацию региональных и местных программ предоставления гражданам, проживающим на их территории, безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья.

Материалы могут быть использованы при разработке программ предоставления субсидий как за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели, так и за счет средств региональных и местных бюджетов.

В данных материалах описываются механизм предоставления безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья, взаимоотношения между основными участниками процесса, а также основные задачи и мероприятия по подготовке и реализации местных программ по предоставлению безвозмездных субсидий.

В ряде случаев рассматривается несколько возможных вариантов, касающихся конкретных характеристик разрабатываемой программы. Кроме того, возможны и иные варианты, обусловленные спецификой конкретной территории. Следует отметить также, что наименования структурных подразделений администраций, других организаций, используемые в тексте, являются условными и должны быть приведены в соответствие с используемыми на данной территории.

1. Цель - новый подход к использованию бюджетных средств

В условиях перехода к рыночным отношениям в жилищном секторе и острого дефицита бюджетных средств на всех уровнях, старые подходы к решению проблемы обеспечения жильем граждан и финансирования строительства жилья оказываются недейственными. В связи с этим одной из проблем, с которой сталкиваются региональные и местные органы исполнительной власти, становится поиск новых подходов к использованию крайне ограниченных бюджетных средств, направляемых в жилищный сектор.

Цель данных материалов - заинтересовать и помочь заинтересованным государственным и местным органам исполнительной власти осуществить на практике один из возможных достаточно эффективных подходов к инвестированию в жилищную сферу и решению проблемы обеспечения граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, жильем.

Идея этого подхода заключается в сокращении доли бюджетных средств, используемых администрациями на прямое финансирование жилищного строительства с последующим предоставлением нуждающимся гражданам бесплатного муниципального жилья, и переходе к использованию максимально возможного объема бюджетных средств на предоставление гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, адресных безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья.

Среди аргументов в пользу использования субсидий на приобретение или строительство жилья в качестве основной, более эффективной формы инвестирования в жилищную сферу и механизма обеспечения жильем граждан вместо прямого финансирования строительства можно отметить следующие:

1. Свобода выбора для потребителя. Имея в своем распоряжении субсидию, которую можно использовать исключительно на приобретение или строительство жилья, граждане как потребители имеют свободу выбора варианта решения своей жилищной проблемы. При наличии такого выбора приобретаемое жилье будет в большей степени отвечать запросам граждан, чем в том случае, когда им просто предоставляется муниципальное жилье по мере продвижения очереди. Например, граждане, которые предпочитают приобрести или построить скромный отдельный дом в пригороде, смогут купить или построить именно такой дом, а не квартиру в многоквартирном доме.

2. Повышение эффективности строительства. Имея субсидию, граждане выбирают жилье, которое сочетает наилучшую комбинацию качества, местоположения и цены. Вследствие того, что субсидия выделяется на часть стоимости приобретаемого жилья, граждане должны вложить в покупку жилья часть своих собственных средств, и их вклад будет тем меньше, чем ниже цена, которую они смогут согласовать с продавцом, т.е. имеется очень сильный стимул добиваться наилучшего соответствия цены и качества жилья. Застройщики, предлагающие лучшее жилье, будут иметь лучшее положение на рынке. С течением времени такая ситуация заставит застройщиков, работающих неэффективно, либо строить жилье по лучшим проектам, либо вообще прекратить заниматься этой деятельностью.

3. Аналогичные или меньшие экономические затраты. Иногда считается, что при государственном (бюджетном) финансировании строительства затраты на него меньше, так как застройщик не должен выплачивать проценты за пользование средствами, используемыми в период строительства. Эта выгода весьма иллюзорна. При этой системе в течение периода строительства само государство, в конечном итоге, для покрытия бюджетного дефицита занимает деньги, и само же платит проценты за пользование средствами. Следовательно, общие затраты на строительство одинаковы, как при финансировании периода строительства, так и при использовании субсидий, при условии, что деятельность застройщиков одинаково эффективна.

Фактически же деятельность застройщиков, использующих государственное (беспроцентное) финансирование, вероятнее всего, будет менее эффективна. Вследствие того, что другие застройщики платят за использование средств в период строительства, застройщики, использующие беспроцентные средства, имеют явное преимущество в объеме затрат. Подобные организации имеют тенденцию становиться менее эффективными, потому что на них не оказывается давления, принуждающего вести эффективную деятельность: как эффективные, так и неэффективные организации могут назначить одинаковую цену за свою продукцию на рынке. Тот аргумент, что "унифицированный" заказчик может реально контролировать затраты и цены в тех организациях, которые используют беспроцентные средства, неубедителен, о чем свидетельствует и мировой опыт.

4. Субсидии дешевле для государства. При финансировании периода строительства государство несет все затраты по обеспечению нуждающегося населения жильем. При использовании субсидий граждане должны будут оплатить за счет собственных средств часть стоимости жилья (в зависимости от размера положенной гражданину субсидии собственные средства могут составлять от 30 до 95 процентов приобретаемого ими жилья). В результате при наличии одинаковых бюджетных средств, используя механизм финансирования строительства, можно обеспечить жильем существенно меньшее количество граждан, чем при использовании практики предоставления безвозмездных субсидий.

5. Использование субсидий обеспечивает практически немедленное вступление в права собственности. При финансировании строительства и последующем предоставлении в соответствии с очередью бесплатного муниципального жилья граждане сначала занимают предоставленное жилье по договору найма, и лишь затем могут обратиться с просьбой о его приватизации. В отличие от этого при использовании субсидии граждане становятся собственниками с момента заключения сделки купли-продажи на приобретаемое жилье.

Однако, несмотря на очевидные преимущества, до сих пор практика предоставления безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, либо не получила широкого распространения, либо начинает применяться в форме, в конечном счете, ориентированной на поддержание традиционно существовавшего распределительного способа предоставления гражданам жилья и использования бюджетных средств на финансирование жилищного строительства. При этом сохраняется монопольное положение Государственного заказчика (имеется в виду Администрация в целом или ее соответствующее подразделение) в использовании бюджетных средств.

Практика свидетельствует, что даже если предоставить гражданам формальные право на получение субсидии и возможность направлять средства, по их усмотрению, любым юридическим или физическим лицам, но сохранить господствующее положение Государственного заказчика, то интересы и возможности Государственного заказчика не позволяют реально использовать денежные средства субсидий иначе, как на финансирование строительства, осуществляемого через Государственного заказчика.

В результате предоставление субсидий приобретает абсолютно формальный характер, когда гражданину предлагается жилье только в построенном через Государственного заказчика доме, за которое к тому же гражданин должен заплатить из собственных средств от 30 до 95 процентов стоимости (в зависимости от размера выделенной ему субсидии). Если же гражданин не согласен на предложенное жилье, то субсидия ему не предоставляется, даже если он имеет на нее право, и он остается в очереди ждать, когда ему предложат новый вариант. Такая схема предоставления безвозмездных субсидий не эффективна, она тормозит развитие рыночных отношений в жилищном секторе, т.к. абсолютно не способствует решению задачи формирования платежеспособного спроса в этом секторе.

Наряду с описанной выше практикой появился и новый подход к выделению безвозмездных субсидий на приобретение и строительство жилья, основанный на использовании концепции открытия гражданам, имеющим право на безвозмездные субсидии, именных блокированных целевых счетов в коммерческих банках, на которые поступают денежные средства в размере выделенной гражданину субсидии.

Данный механизм уже прошел свою апробацию (подробное описание результатов эксперимента в Нижегородской области приводится в приложении N 1) и показал хорошие результаты, прежде всего с точки зрения стопроцентного целевого использования средств, выделенных из бюджета на субсидии, защиты этих средств от инфляции в жилищном секторе, сокращения сроков решения гражданами своих жилищных проблем, привлечения внебюджетных источников денежных средств (собственных средств граждан и кредитов коммерческих банков).

Результаты эксперимента свидетельствуют также, что в рамках данного механизма удалось отойти от традиционного способа предоставления гражданам жилья путем достаточно эффективного использования для решения социальных проблем (обеспечение жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий) следующих элементов рыночного механизма:

- предоставление гражданам реальной полной свободы в выборе варианта решения своей жилищной проблемы, поиске партнера, строящего или продающего жилье;

- использование рыночной стоимости строительства жилья при расчете размера выделяемой субсидии;

- защита коммерческими банками средств субсидий от инфляции в жилищном секторе посредством их индексации;

- вовлечение коммерческих банков в процессы контроля за целевым использованием выделенной субсидии, анализа технико-экономической обоснованности вариантов приобретения или строительства жилья;

- выдача банками кредитов заинтересованным гражданам.

Все вместе эти элементы позволяют достаточно эффективно использовать средства, выделенные из бюджета на безвозмездные субсидии, путем формирования реального целенаправленного платежеспособного спроса со стороны граждан, что в свою очередь способствует развитию рынка в жилищном секторе.

Однако, для того, чтобы иметь возможность использовать механизм блокированных целевых счетов при предоставлении безвозмездных субсидий, необходимо выполнение следующих условий:

во-первых, чтобы Государственный заказчик был реально лишен монопольного положения основного распорядителя денежными средствами, выделяемыми из бюджета на безвозмездные субсидии, и наделен только правом передачи этих средств конкретным гражданам (после соответствующего подтверждения права гражданина на безвозмездную субсидию) через перечисление средств выделенной субсидии на блокированный целевой счет, открытый на имя конкретного гражданина в банке,

во-вторых, чтобы Государственный заказчик взял на себя роль организатора практического функционирования всего механизма предоставления безвозмездных субсидий,

в-третьих, чтобы коммерческие банки имели возможность быть активно вовлечены в процесс функционирования этого механизма и стали основными исполнителями по работе с денежными средствами, направленными на субсидии.

Третий пункт особенно важен, т.к. в современных экономических условиях только банки могут взять на себя ответственность по защите денежных средств от инфляции и реально исполнить это обязательство.

Банки реально работают на рынке недвижимости: участвуют в финансировании сделок купли-продажи, осуществляют финансирование периода строительства, отслеживают тенденции изменения цен на этом рынке и т д., поэтому банки располагают штатом специалистов, которые могут квалифицированно провести технико-экономический анализ предлагаемых вариантов приобретения жилья, а также обеспечить юридическую корректность совершаемой сделки. Банки имеют опыт работы с клиентами по жилищно-накопительным схемам, по выдаче ипотечных кредитов, и этот опыт может быть активно использован с целью оказания помощи в накоплении гражданами собственных средств, недостающих для приобретения жилья, и с целью привлечения кредитных средств. Пожалуй, ни одна другая организация в настоящее время не обладает таким благоприятным сочетанием возможностей, для участия в создании эффективного механизма предоставления безвозмездных субсидий.

Основную же роль в организации процесса предоставления безвозмездных субсидий на своей территории и запуске эффективного механизма должны сыграть органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Прежде всего они должны принять решение о намерении реализации на своей территории нового подхода к использованию имеющихся собственных бюджетных ресурсов, а также ресурсов, поступающих к ним на предоставление безвозмездных субсидий из федерального бюджета.

Одновременно с этим для практической реализации нового подхода от Администрации потребуется решение целого ряда задач, подробное описание и возможные варианты решения которых в рамках существующей правовой основы обсуждаются в данных материалах.

2. Директивные документы

К настоящему времени принят целый ряд законодательных актов, правительственных постановлений и Президентских указов, определяющих государственный подход к проблеме субсидирования в жилищном секторе в целом и оказания государственной финансовой поддержки гражданам в строительстве и приобретении жилья, в частности. Среди них с точки зрения создания правовой основы для организации процесса предоставления безвозмездных субсидий на территории Российской Федерации, и, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета имеют существенное значение следующие три:

- Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1993 г. N 1278 "Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья";

- Постановление Госстроя РФ N БЕ-19-6/3 и Минфина РФ от 03.03.94 "О примерном перечне и формах необходимых документов, представляемых гражданами при подаче заявок на получение субсидии на строительство или приобретение жилья";

- Указ Президента РФ от 29.03.1996 г. N 430 "О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья".

Принятие первого из упомянутых документов не только еще раз подтвердило намерение государства продолжать оказание финансовой поддержки жилищного строительства, но уже через предоставление конкретным гражданам безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, но и практически определило основные черты и общий подход к порядку предоставления таких субсидий.

Положением были определены:

- категории граждан, имеющих право на получение безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья;

- источники, за счет которых могут предоставляться такие субсидии;

- органы, уполномоченные осуществлять выдачу подобных субсидий;

- факторы, определяющие возможный размер субсидий;

- общий порядок выдачи субсидий.

В Положении приводится исчерпывающий перечень категорий граждан, имеющих право претендовать на безвозмездные субсидии за счет средств федерального бюджета.

Это ограниченные категории граждан, перед которыми общество в целом должно выполнить свои обязательства. Остальные граждане могут претендовать на субсидии из других источников, правда, и в том, и другом случае, чтобы полнить субсидию граждане должны состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий либо в местном органе исполнительной власти, либо на предприятии, учреждении, организации, в воинской части.

Субсидии, согласно Положению, могут предоставляться министерствами и ведомствами Российской Федерации, местными органами исполнительной власти, предприятиями и организациями.

Постановлением подтверждено, что финансовая помощь оказывается, в основном, малообеспеченным слоям населения, которые не могут справиться с жилищной проблемой самостоятельно. Поэтому Постановлением была введена необходимость определения предельного уровня дохода, при котором предоставляется субсидия (это требование было в последствии снято), и определяется размер субсидии (от 5 до 70 процентов от средней стоимости строительства или приобретения жилья в данном регионе), который тем больше, чем меньше доход гражданина и чем дольше время его нахождения в очереди на улучшение жилищных условий.

Однако, данное Положение определило порядок предоставления субсидий только в самых общих чертах. В частности, им было установлено, что использование безвозмездных субсидий осуществляется только в безналичной форме. Средства субсидии перечисляются по поручению граждан, получивших субсидию, в безналичной форме подрядным организациям, осуществляющим строительство, юридическим или физическим лицам, продающим принадлежащее им на правах собственности жилье.

Конкретный же порядок финансирования безвозмездных субсидий из федерального бюджета был установлен письмом Министерства финансов от 15.09.95 "О финансировании из федерального бюджета безвозмездных субсидий для предоставления их гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство или приобретение жилья".

К сожалению, установленный Министерством финансов порядок финансирования, принятый, казалось бы, в развитие указанного выше Постановления противоречил принципиальной направленности этого Постановления.

Постановление Правительства преследовало цель отхода от традиционного способа предоставления жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, и поиска новых путей решения жилищных проблем, связанных с внедрением и использованием элементов рыночного механизма. Установленный же Министерством финансов в инструктивном письме порядок финансирования расходов федерального бюджета, предназначенных для предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, в конечном счете, ориентировал на поддержание существовавшего ранее, да и в настоящее время существующего распределительного способа предоставления нуждающимся гражданам жилья и существующего способа распределения и использования средств федерального бюджета, когда сохраняется монопольное положение Государственного заказчика, а к чему это может привести уже обсуждалось выше. Имеющийся практический опыт использования такого порядка подтвердил высказанные ранее опасения.

В ряде регионов, начавших предоставление субсидий, достаточно часто возникали случаи, когда граждане, которые получили право на безвозмездные субсидии, не могли реально им воспользоваться.

Граждане находили подходящий для них вариант приобретения жилья и обращались в Администрацию за перечислением средств субсидии в соответствии с выбранным ими вариантом. Однако, очень часто, в том случае, когда выбранное жилье не имело ничего общего с Государственным заказчиком, у Администрации либо не было соответствующих средств, т.к. они были использованы на финансирование строительства, осуществляемого через Государственного заказчика, либо их уже не хватало на оплату положенного гражданину при выделении субсидии процента стоимости приобретения или строительства жилья, т.к. за время поиска варианта подходящего жилья цены на рынке жилья выросли из-за инфляции. В результате договора расторгались, гражданин не мог реализовать выбранный им вариант и оказывался, во-первых, без жилья, во-вторых, вынужден был искать новый вариант, но уже по более высоким ценам из-за инфляции и без гарантии, что аналогичная ситуация не повторится снова. В итоге действия такого порядка вполне вероятны дискредитация самой идеи оказания государственной финансовой поддержки граждан в решении их жилищной проблемы и усиление социальной напряженности.

В этих условиях, когда не был предложен и утвержден конкретный порядок оказания государственной финансовой поддержки граждан в строительстве и приобретении жилья, различные министерства и ведомства пошли по пути подготовки отдельных постановлений и указов, направленных на регулирование, причем по-разному, этого процесса для конкретных категорий граждан. Так были приняты, в частности, следующие директивные документы:

Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 604 "О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы", где были определены основные формы выделения бюджетных средств для обеспечения жильем данной категории граждан;

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 909 постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 604 признано утратившим силу с 1 января 2005 г.

О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам РФ, проходящим военную службу по контракту, гражданам РФ, уволенным с военной службы, и членам их семей см. постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 909

Постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. N 982 "Об утверждении порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий", которым предусматривалось введение именных необращаемых и неотчуждаемых ценных бумаг - государственных жилищных сертификатов - в качестве механизма обеспечения жильем граждан РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

Целый ряд документов был принят в отношении граждан, проживающих на территории Крайнего Севера. Среди них: Постановление Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. N 1141 "О нормах возмещения расходов по найму, аренде и приобретению жилой площади гражданам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, о размерах компенсаций, выплачиваемых за освобождаемое жилье при выезде граждан из указанных районов и местностей", Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 121-ФЗ "О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера в 1995 году".

Такое обилие правоустанавливающих документов вносило существенную неразбериху и требовало упорядочения системы платежей из бюджета по программам безвозмездной государственной помощи различным категориям населения на строительство и иные формы приобретения жилья (программы безвозмездных субсидий, безвозмездной помощи, государственных жилищных сертификатов и др.).

Таким образом, требовался поиск и утверждение нового, более эффективного и общего (взамен различных существовавших) механизма предоставления безвозмездных субсидий.

В результате принятый 29.03.1996 г. Указ Президента "О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья" N 430 дал возможность надеяться на более эффективное решение проблемы обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жильем.

Данный Указ был принят в развитие Указа от 10 июня 1994 г. N 1180 "О жилищных кредитах", в котором был зафиксирован отход от практики субсидирования государством процентной ставки по жилищным кредитам и переход к предоставлению банками коммерческих кредитов с одновременным использованием бюджетных средств на выплату безвозмездных субсидий гражданам на строительство и приобретение жилья. А также в развитие упомянутого выше Постановления Правительства.

Настоящий указ предлагает конкретный механизм финансовой поддержки граждан в строительстве и приобретении жилья на рынке с помощью бюджетных средств.

Принципиально важным является то, что в указе предусмотрена, начиная с 1997 года, реализация нового подхода к использованию государственных инвестиций из федерального бюджета в жилищную сферу. Указом определяется, что теперь основной формой использования этих средств будет предоставление безвозмездных субсидий гражданам на строительство и приобретение жилья. Это означает, что теперь финансовая государственная поддержка будет оказываться не через строительные организации, как это было раньше, а непосредственно нуждающимся гражданам.

Субъектам Российской Федерации, а также органам местного самоуправления также рекомендовано при формировании своих бюджетов основные средства направлять на предоставление субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Предлагаемый указом новый подход к формированию бюджета подкрепляется введением и нового общего механизма оказания финансовой поддержки гражданам в строительстве и приобретении жилья, направленного на привлечение внебюджетных средств.

Указом предполагается, что финансовая поддержка в виде субсидии будет оказываться тем гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, которые в состоянии использовать свои собственные средства или получить жилищный кредит от банка на строительство или покупку жилья, что позволит в условиях ограниченности бюджетных средств решить жилищную проблему существенно большего числа семей в более короткие сроки.

Однако это не означает, что прекращается бюджетное финансирование строительства бесплатного муниципального жилья. Оно будет продолжать строиться для семей с низкими доходами, которые не могут вложить собственных средств и не могут в соответствии с банковскими критериями платежеспособности получить жилищный кредит на приобретение жилья. Субсидии будут предоставляться лишь по желанию очередников.

Указ признает нецелесообразным установление для выдачи субсидий предельного уровня месячного дохода граждан. Теперь на получение безвозмездной субсидии за счет бюджетных средств могут претендовать все граждане, признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, что позволит исключить из очереди на получение муниципального жилья наиболее состоятельные семьи, предоставив им возможность самостоятельно решать свою жилищную проблему. Это не означает, что размер выделяемой субсидии не будет зависеть от дохода граждан. Как это было установлено и прежде, размер выделяемой субсидии будет зависеть как от дохода граждан, так и от продолжительности нахождения в очереди на улучшение жилищных условий. Граждане, у которых доход будет больше, а время меньше, будут получать субсидию меньшего размера.

Предлагаемый указом новый механизм позволяет также отойти от административного распределительного способа предоставления гражданам жилья. Указом гражданам предоставляется полная свобода в выборе варианта решения своей жилищной проблемы, поиске партнера, строящего или продающего жилье. Это означает, что теперь граждане не должны быть привязаны к какому-то конкретному жилью, как это было раньше, когда гражданин должен был либо согласиться на предложенное ему жилье, либо он оставался ждать в очереди, когда ему предложат новый вариант.

Однако, при этом указом вводятся некоторые ограничения на участие в достройке многоквартирных домов. Установлено, что такие дома должны быть высокой степени технической готовности, не менее 70 процентов. Это ограничение действует как в интересах граждан, так и в государственных интересах, так как увеличивается вероятность того, что средства субсидий не будут заморожены в незавершенном строительстве. С этой же целью указом дополнительно предусматривается также введение контроля банками за достаточностью финансовых ресурсов для завершения строительства жилых домов в срок.

Указ предоставляет также возможность гражданину использовать средства выделенной субсидии на финансирование индивидуального строительства. Указом определено, что перечисления денежных средств может осуществляться только за выполненный объем работ, что опять же нацелено на стимулирование скорейшего завершения строительства и предполагает вложение собственных средств гражданина на приобретение материалов. Предполагается, что индивидуальное строительство будет вестись под строгим контролем банка, который предварительно должен оценить предлагаемый проект индивидуального строительства и разработать график представления кредитных ресурсов в соответствии с предполагаемым ходом строительства.

Чтобы обеспечить максимальную свободу граждан в решении своей жилищной проблемы, с одной стороны, жесткий контроль за целевым использованием средств и защиту выделяемых средств от инфляции, с другой стороны, указом предусмотрен механизм предоставления субсидий через выдачу гражданам свидетельств, дающих им право открыть в банке на свое имя блокированный целевой счет, на который будут зачисляться средства выделенной им субсидии.

Предусмотренное указом участие коммерческих банков в процессе реализации программы предоставления безвозмездных субсидий особенно важно по причинам, которые уже упоминались выше.

Очень важно положение указа о том, что отбор уполномоченных банков будет проводиться на конкурсной основе, что позволит за счет конкуренции оптимизировать предлагаемые банками условия. Указом установлено, что при разработке порядка проведения конкурса следует уделить внимание, в частности, возможным схемам индексации денежных средств в целях их защиты от инфляции. По всей видимости, в условиях создания конкуренции посредством конкурса можно добиться, чтобы банки взяли на себя обязательство защиты средств субсидий от инфляции на основе индексов ежемесячного изменения рыночной стоимости строительства и рыночной стоимости приобретения жилья в регионе. Это позволит обеспечить достаточность средств на блокированном счету гражданина для оплаты им установленной при выдаче Свидетельства части стоимости строительства или приобретения жилья в течение всего срока действия свидетельства.

Указом устанавливается шестимесячный срок, в течение которого гражданин должен воспользоваться выделенной ему субсидией, что должно явиться значительным стимулом для граждан в скорейшем поиске варианта решения своей жилищной проблемы и ускорить получение отдачи от вкладываемых в жилищный сектор государственных средств, а также избежать возможность их неучтенного инфляционного обесценивания.

При разработке примерного порядка проведения конкурса, которая поручена, в соответствии с указом, Правительству и Центральному банку, им необходимо будет ответить на вопрос, кто же будет проводить этот конкурс. Целесообразно было бы, чтобы сам конкурс проводился органами исполнительной власти субъектов РФ, так как это позволило бы существенно лучше учесть местные условия и ускорить сам процесс.

При разработке порядка проведения конкурса необходимо будет предусмотреть заключение договоров по результатам конкурса, в котором были бы сформулированы взаимные обязательства всех сторон, в частности, в случае, если гражданин помимо выделенной ему субсидии использует ипотечный кредит банка.

Указом дано также задание Правительству РФ разработать примерный порядок выдачи свидетельств и открытия блокированных счетов, что дает возможность решить в нем важнейший вопрос о размере выделяемой субсидии. Исходя из того, что выделяемая гражданину субсидия должна покрывать часть стоимости строительства или приобретения жилья, правильное установление базовой стоимости для расчета размера субсидии имеет принципиально важное значение для успеха реализации указа. Базовая стоимость должна устанавливаться на уровне рыночной, что реально позволит гражданам приобретать жилье на существующем в регионе рынке жилья. Причем необходимо устанавливать две базовые величины (для первичного и вторичного рынка), т.к., как правило, цены на новое жилье в настоящее время значительно превышают цены на вторичном рынке.

Указом предусматривается разработка проекта федерального закона об освобождении граждан от уплаты госпошлины за нотариальное удостоверение сделок по приобретению жилья за счет средств субсидий (1,5% от стоимости жилья). Эта мера направлена на стимулирование участия очередников в программе безвозмездных субсидий через создание для них налоговых условий получения жилья в собственность, аналогичных условиям при приватизации жилья. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" получение жилья в собственность в процессе приватизации освобождено от нотариального удостоверения и уплаты государственной пошлины.

Указом поручено Правительству привести все принятые ранее решения в соответствие с настоящим указом, что позволит ввести единообразие в порядок предоставления безвозмездных субсидий для всех категорий граждан и на всей территории РФ, так как в настоящее время этот процесс реализуется большим числом несогласованных правительственных и ведомственных актов.

3. Местные Программы по предоставлению безвозмездных субсидий
на строительство и приобретение жилья

Принятые директивные документы, несмотря на ряд упомянутых еще не решенных вопросов, уже сейчас дают возможность субъектам Федерации, начать на своих территориях применение практики предоставления гражданам безвозмездных субсидий на приобретение и строительство жилья. Для того, чтобы эта практика достаточно быстро дала хорошие результаты, по нескольким причинам, представляется целесообразным начать ее с разработки местной Программы по использованию именных блокированных целевых счетов в качестве механизма оказания финансовой поддержки граждан в решении ими своих жилищных проблем.

Принятие Указа Президента N 430 предполагает активную роль исполнительных органов власти субъектов РФ в организации и реализации процесса предоставления безвозмездных субсидий как за счет средств республиканского бюджета, так и собственных средств.

Применение на практике устанавливаемого Указом механизма предполагает, во-первых, вовлеченность в процесс предоставления безвозмездных субсидий относительно большого числа участников. Во-вторых, Указом определяются принципиальные характеристики механизма и одновременно с этим органам исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется значительная самостоятельность в определении деталей (которые, тем не менее, очень важны для эффективного функционирования механизма в целом).

Поэтому с организационной точки зрения применение данного механизма требует проведения относительно трудоемкого подготовительного этапа, результатом которого и должна стать разработка Программы предоставления безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья, которая будет реализована на территории субъекта Федерации и в которой будут определены ее основные характеристики и функции ее основных участников с учетом местных особенностей.

На подготовительном этапе администрации субъектов Федерации должны провести целый ряд мероприятий. Последовательность и набор этих мероприятий будут незначительно различаться в зависимости от предполагаемого источника финансирования Программы. Отличия эти будут касаться, в основном, решения проблем организации взаимодействия Администрации субъекта Федерации с органом, за счет которого осуществляется финансирование, и тех ограничений, которые могут быть этим органом установлены.

Среди основных мероприятий, реализуемых на подготовительном этапе (независимо от источника финансирования), можно отметить следующие:

- Принятие решений по положениям Программы.

- Определение текущих цен на жилье в регионе.

- Разработка методики и системы периодической переоценки цен на жилье, заключение договора с организацией (организациями), ответственной за ежемесячный расчет цен.

- Анализ информации относительно влияния специфических величин на возможный размер субсидии для некоторых категорий граждан (например, для военнослужащих: выслуга лет, звание и т.д.).

- Составление информационных и инструктивных материалов по Программе и их печать.

- Анализ положения дел с банками в регионе и разработка схемы индексации средств субсидии.

- Подготовка Положения о проведении конкурса по отбору уполномоченных банков и его проведение. Заключение договора с отобранными банками.

- Обучение работников районных, городских организаций, сотрудников отобранных банков процессу предоставления субсидий.

3.1. Функции органов исполнительной власти субъектов Федерации
на подготовительном этапе разработки местных Программ по предоставлению
безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья

В данном разделе обсуждается перечень основных необходимых мероприятий подготовительного этапа разработки местных Программ по предоставлению безвозмездных субсидий с использованием механизма блокированных целевых счетов с точки зрения функций органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом в качестве условного примера рассматривается возможный вариант взаимодействия с Министерством финансов для случая, когда средства на Программу выделяются из республиканского бюджета РФ.

Реализация подготовительного этапа начинается с издания Главой Администрации субъекта Российской Федерации распоряжения (постановления) об организации работы по предоставлению безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья на территории субъекта Федерации.

В этом распоряжении:

- определяется источник финансирования Программы (следует отметить, что вполне возможно предусмотреть использование различных источников одновременно, например, привлечь средства местных бюджетов, средства предприятий и др.);

- предварительно определяется категория граждан, для которой разрабатывается Программа;

- формируется рабочая группа из руководителей органов исполнительной власти, ответственная за разработку Программы, организационную работу на местах и контроль за ходом и законностью реализации Программы, и назначается Координатор Программы;

- определяются основные задачи, стоящие перед рабочей группой.

В рабочую группу обязательно должны входить заместители Главы Администрации по строительству и финансам, а также, если необходимо, в зависимости от категории граждан, для которой разрабатывается Программа, ответственные по делам соответствующей категории граждан (например, для военнослужащих).

В процессе подготовки к началу реализации Программы рабочей группой должен быть разработан следующий комплект документов:

- Описание условий Программы и порядка предоставления безвозмездных субсидий.

- Проект договора с Министерством финансов РФ (в случае финансирования за счет средств федерального бюджета).

- Положение о порядке проведения конкурса по определению уполномоченных банков.

- Проект договора с уполномоченными банками, утвержденные инструкции и формы отчетности для банков, участвующих в реализации Программы.

- Методика и порядок расчета базовых цен.

Проект договора с организацией, ответственной за определение цен на рынке жилья в регионе.

- Утвержденные инструкции (по приему заявлений, по расчету размера субсидии, по определению дохода семьи гражданина, по подтверждению наличия собственных средств гражданина и т.д.) и формы отчетности для комиссий при районных (городских) администрациях.

- Информационный материал, разъясняющий гражданам основные условия проведения Программы, для публикации в средствах массовой информации в период заявочной кампании.

- Образец Свидетельства о предоставлении субсидии.

Рабочая группа, привлекая соответствующих экспертов, должна провести анализ положения дел с обеспечением жильем соответствующей категории граждан, как проживающих, так и изъявивших желание проживать на территории субъекта Федерации, анализ хода финансирования и строительства жилья для этой категории лиц, наличия рынка и стоимости жилья, состоянии очередей на улучшение жилищных условий в городах и районах субъекта Федерации.

На основании проведенного анализа и предполагаемого объема финансирования к началу реализации Программы предварительно определяются:

- ориентировочное количество Свидетельств о предоставлении субсидии, которое планируется к выдаче,

- временные рамки Программы,

- этапность Программы, т.к. предполагается, что она имеет характер постоянного действия и возобновляется по мере поступления финансирования.

Рабочая группа организует предварительный сбор заявок от городов и районов о количестве граждан, имеющих право на получение безвозмездной субсидии и изъявивших желание участвовать в Программе. На основании этих заявок определяется потребность субъекта Федерации в средствах на выдачу субсидий по каждой из категорий граждан и сводные данные представляются в высшие структуры финансового управления субъекта Федерации.

При финансировании Программы, в том числе частично за счет средств Республиканского бюджета РФ, Администрациям предлагается заключить договор с Министерством финансов, в котором были бы определены, с одной стороны, объемы и сроки финансирования, с другой стороны, обязанности со стороны Администрации по целевому использованию выделенных средств и сроках их перечисления на блокированные счета граждан. Сводные данные по заявкам городов и районов используются высшей структурой финансового управления субъекта Федерации для подготовки такого проекта договора, который направляется в Министерство финансов РФ.

В дальнейшем потребность субъекта Федерации в средствах на выдачу субсидий за счет средств Республиканского бюджета определяется ежегодно и направляется в Министерство финансов в виде заявки.

В рамках подготовки Программы высший орган финансового управления субъекта Федерации организует проведение конкурса в соответствии с утвержденным Главой Администрации "Положением по определению уполномоченных банков" по работе со средствами, выделяемыми либо из республиканского бюджета РФ, либо других источников, для реализации Программы в соответствии с ее условиями.

Следует особо подчеркнуть, что желательно, чтобы в результате проведенного конкурса было отобрано несколько уполномоченных банков, а не один. Это, во-первых, даст возможность выбора гражданам наиболее удобного для них банка, а, во-вторых, позволит избежать возможности создания очередей в банках и, в-третьих, в случае, по каким-то причинам, невозможности или неадекватности выполнения возложенных функций одним из банков, не приведет к срыву всей Программы.

С каждым из отобранных в результате конкурса уполномоченным банком высший орган финансового управления субъекта Федерации заключает договор, в котором определяются условия участия банка в реализации Программы. Обязательным приложением к такому договору должно стать подробное описание функций банка в процессе реализации Программы и утвержденные формы документов, которые будут использоваться в рамках Программы. Среди основных из них:

- договор на открытие и ведение блокированного целевого счета,

- гарантийное письмо банка,

- уведомление Администрации о регистрации Свидетельства,

- условия выделения денежных средств в рамках Программы,

- образцы протокола о намерениях, договора купли-продажи, договора о долевом участии, договора о передаче имущества,

- документ об анализе сделки,

- перечень вопросов для проведения инспекционной проверки жилья,

- образец резолюции банка по протоколу о намерениях,

- образец кредитного договора,

- запрос в Администрацию на получение согласия на перечисление средств по сделке,

- подтверждение получения средств гражданином и продавцом жилья,

- уведомление об истечении срока действия Свидетельства,

- ежемесячная сводка произведенных выплат.

Разработанная рабочей группой Программа утверждается Главой Администрации и является обязательным приложением к договору между субъектом Федерации и Министерством финансов РФ на выделение средств из Республиканского бюджета РФ.

Глава субъекта Федерации согласовывает и подписывает договор между субъектом Федерации и Министерством финансов о начале реализации Программы и условиях перечисления денежных средств из Республиканского бюджета РФ.

После перечисления субъекту Федерации средств Министерством финансов РФ, рабочая группа, исходя из объема перечисленных средств, и полученных заявок распределяет их по городским и районным администрациям в соответствии с поступившими от них заявками и направляет им определенное количество бланков Свидетельств.

Для формирования и ведения очередей получателей субсидий, а также для организации процесса выдачи Свидетельств о предоставлении субсидий при городских и районных администрациях формируются комиссии по работе с гражданами, имеющими право и желающими получить безвозмездные субсидии.

При администрациях субъектов Федерации организуется учеба руководителей городских и районных комиссий, банковских работников, представителей строительных и других фирм, действующих на жилищном рынке и участвующих в реализации Программы. Целью данной учебы должно стать разъяснение:

- как действует Свидетельство и блокированный целевой счет;

- какие мероприятия необходимо осуществить в период заявочной кампании;

- как определяется право граждан на субсидию и рассчитывается размер субсидии;

- как формируется очередь из желающих получить субсидию;

- как следует организовать работу с гражданами по выдаче им Свидетельств;

- как собирать и корректировать имеющуюся информацию по рынку недвижимости.

Программа по предоставлению безвозмездных субсидий соответствующей категории граждан вводится в действие постановлениями и распоряжениями главы субъекта Федерации.

Информация о сроках заявочной кампании, вводе в действие Программы и ее условиях публикуется в средствах массовой информации.

Координатор Программы должен обеспечить организацию контроля за ходом реализации Программы со стороны администрации субъекта Федерации с выездом на места. Оперативный контроль за исполнением распоряжений и постановлений администрации субъекта Федерации в рамках реализуемой Программы, а также работой городских и районных комиссий возлагается на глав городских и районных администраций.

4. Общее описание Программы предоставления безвозмездных субсидий
на приобретение и строительство жилья через выдачу Свидетельств
о предоставлении субсидии и открытие блокированных целевых счетов
в уполномоченных банках

Прежде чем приступить к рассмотрению конкретных вопросов, связанных с разработкой и реализацией местной программы предоставления безвозмездных субсидий на приобретение или строительство жилья, необходимо определить общую концепцию программы.

4.1. Концепция программы

Обобщенная схема процесса предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья через выдачу гражданам Свидетельств о предоставлении субсидии и открытие им в уполномоченных банках блокированных целевых счетов, на которые зачисляются средства в размере выделенной субсидии, представлена на рис. 1.

Процесс предоставления безвозмездных субсидий можно охарактеризовать через функции и задачи основных участников процесса, а также через их взаимодействие.

Как следует из приведенной схемы, основными участниками программы являются:

- Администрации субъектов Федерации,

- Администрации районов и городов,

- Банки,

- Граждане - получатели субсидий.

Администрации берут на себя роль разработчика программы, которая будет реализовываться на их территории, и организатора практического функционирования всего механизма, а также контроля за реализацией программы, банки же являются основными исполнителями по работе с денежными средствами, направляемыми на безвозмездные субсидии. Ниже приводится схематичное описание взаимодействия основных участников в процессе реализации программы.

Рис. 1

Технологическая схема процесса предоставления безвозмездных субсидий

/-------------\                                           /-------------\

|Администрация|------------------------------------------>|Администрация|

|  субъекта   |         Оформление свидетельства          |   города,   |

|  Федерации  |<------------------------------------------|   района    |

\-------------/        Сроки получателей субсидий         \-------------/

/-

|/--------\/-------\                                       /------------\

||Средства||Конкурс|                                       |   Выдача   |

||субсидий||       |                                       |свидетельств|

|\--------/\-------/                                       |получателям |

|     |        \-----------\                               | субсидий   |

|     \--------------\     |                               \------------/

|                    v     v                                      v

|/----------\      /---------\                              /-----------\

||Свидетель-|      |Уполномо-|     /-------------\          |Получатели |

\|  ство    |<-----| ченные  |<----|Свидетельство|<---------| субсидий  |

 \----------//---->|  банки  |     \-------------/          \-----------/

             |     \---------/                                |

           /-/          v               - - - - - - - - -     |    |

           | /----------------------\  |  /-----------\  |    |    |

           | |Открытие блокированных|     |Собственные|       |    |

           | |  счетов получателям  |->|  | средства  |<------/    |

           | |субсидий и индексация |     |получателей|            |

           | | и индексация средств |  |  | субсидий  |  |         |

           | \----------------------/     \-----------/            |

           |                           |                 |         |

           |                              /----------\        /---------\

           |                           |  |Индексиро-|   |    |Жилье в  |

           |                              |ванные    |        |собствен-|

           |                           |  |средства  |   \--->|ность    |

           |                              |субсидий  |        |(аренду  |

           |                           |  \----------/   |    |с правом |

           |                                                  |выкупа)  |

           |         /-------\         |  /--------\     |    \---------/

           |         |Кредит |            |Кредит  |               |

           |         \-------/         |  \--------/     |         |

           |                            - - - - - - - - -          |

           |                                                       |

           |                      /-------------------\            |

           \----------------------|Выплата кредита и %|<-----------/

                                  \-------------------/

Основная идея заключается в том, что администрация выдает гражданам, имеющим право на получение субсидии, Свидетельство, подтверждающее право гражданина на получение определенной безвозмездной денежной суммы в случае соблюдения им некоторых установленных условий программы.

Выделяемая гражданину в виде безвозмездной субсидии денежная сумма должна частично (от 5 до 70 процентов) покрывать стоимость приобретения или строительства жилья по социальной норме, в соответствии со сложившейся на местном рынке жилья стоимостью. Остальную часть гражданин должен оплатить сам.

Свидетельство должно быть использовано гражданином в течение установленного администрацией срока.

Администрация проводит конкурс по отбору уполномоченных банков, расположенных на их территории, и заключает с выбранными банками договоры на обслуживание программы.

Получив свидетельство, гражданин имеет право обратиться в один из уполномоченных администрацией банков и открыть в нем на свое имя целевой блокированный счет, на который в установленный срок администрацией будут перечислены денежные средства в размере выделенной ему безвозмездной субсидии. Средства с блокированного счета могут быть использованы только на оплату приобретения или строительства жилья.

Заключив с банком договор на открытие на свое имя блокированного счета, гражданин занимается в течение установленного срока поиском варианта решения своей жилищной проблемы. Причем гражданину предоставлена полная свобода в выборе варианта решения своей жилищной проблемы, т.е. он имеет право приобретать жилье как на первичном, так и вторичном рынке.

В течение всего этого времени денежные средства, находящиеся на его блокированном счете, индексируются (т.е. на средства начисляются проценты) банком, в результате первоначальный размер денежных средств, выделенных в качестве безвозмездной субсидии, будет изменяться в соответствии с согласованными и утвержденными Администрацией и банками правилами.

Индексация денежных средств, находящихся на блокированном счете, означает, что реальный размер денежных средств, которые будут выплачены гражданину в виде безвозмездной субсидии, зависит от конкретного времени решения гражданином своей жилищной проблемы.

Подобрав в течение установленного срока вариант решения своей жилищной проблемы, гражданин заключает с собственником жилья протокол о намерениях. В протоколе о намерениях определяется цена и дата приобретения жилья в собственность (заключения сделки). Протокол о намерениях представляется на рассмотрение банка для проведения экспертизы предлагаемого варианта с точки зрения юридической корректности предполагаемой сделки, проектно-строительной реализуемости в установленные сроки и финансово-экономической обоснованности, включая возможность покрытия гражданином недостающей для приобретения или строительства жилья суммы за счет собственных средств или ипотечного кредита, предоставленного банком.

При положительном решении банка в отношении представленного гражданином протокола о намерениях в установленные сроки происходит оформление сделки и соответствующее перечисление денежных средств с блокированного целевого счета гражданина продавцу или застройщику.

В случае, если при решении своей жилищной проблемы гражданин использовал только средства выделенной ему безвозмездной субсидии и собственные средства, то он сразу становится собственником приобретаемого жилья. Если же, кроме этих средств, банк предоставил гражданину на недостающую ему для приобретения или строительства жилья сумму банковский кредит, то в этом случае приобретаемое гражданином жилье используется в качестве обеспечения возвратности кредита. В связи с этим, в зависимости от сложившейся на данной территории практики предоставления кредитов на приобретение жилья, до окончания выплаты гражданином полученного кредита, приобретенное жилье будет принадлежать гражданину на правах аренды или будет находиться в его собственности, одновременно являясь залогом по полученному кредиту. Только после полного погашения банковского кредита гражданин становится полноправным собственником жилья.

Следует особо подчеркнуть, что принципиальным моментом описываемой концепции является добровольное участие граждан в Программе безвозмездных субсидий. При этом в случае, если гражданин по каким-либо причинам не смог решить своей жилищной проблемы в установленные Программой сроки и средства выделенной ему субсидии в полном объеме находятся в уполномоченном банке на его именном блокированном счете, т.е. средства субсидии не были использованы, то граждане имеют право быть восстановленными в прежней очереди на улучшение жилищных условий. При этом индексированные средства субсидии, находящиеся на блокированном счете гражданина, не сумевшего использовать средства выделенной ему субсидии, возвращаются в администрацию и используются для предоставления субсидии следующему претенденту.

4.2. Основные задачи, связанные с реализацией программы

Из приведенного выше описания схемы предоставления безвозмездных субсидий можно определить перечень основных задач, которые необходимо решить для того, чтобы начать реализацию программы.

4.2.1. Идентификация получателей свидетельств и право на получение
безвозмездной субсидии

В зависимости от предполагаемого источника финансирования разрабатываемой программы подход к идентификации получателей безвозмездных субсидий будет различным.

В случае, если источником финансирования являются средства республиканского бюджета Российской Федерации, то круг возможных получателей безвозмездных субсидий, а, следовательно, и Свидетельств, целиком определяется положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ N 1278. Конкретная же категория определяется Министерством финансов РФ, которое целевым образом выделяет денежные средства по каждой категории отдельно.

ГАРАНТ:

В настоящее время категории граждан, которым предоставляются субсидии за счет средств федерального бюджета, установлены Положением о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 937

Если же разрабатывается программа, финансирование которой будет осуществляться не за счет средств республиканского бюджета РФ, то администрация самостоятельно определяет те категории граждан, которые могут стать участниками программы из числа нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Однако для идентификации круга получателей безвозмездных субсидий (независимо от источника финансирования), недостаточно просто установить категорию граждан. Необходимо четко определить условия, только при выполнении которых граждане, относящиеся к установленной категории, имеют право на получение безвозмездной субсидии. К этим условиям относятся следующие:

1. Гражданин должен состоять на учете в очереди на улучшение жилищных условий в отделе учета и распределения жилой площади в одном из населенных пунктов на территории субъекта Федерации.

2. Гражданин и все совершеннолетние члены его семьи должны дать согласие на снятие с учета на улучшение жилищных условий и на соблюдение всех условий Программы. Возможны различные варианты исполнения этого условия. Первый вариант - потребовать от гражданина в момент выдачи ему Свидетельства предоставить письменное подтверждение о факте снятия с очереди, правда предварительно выдав ему обязательство о последующем восстановлении в прежней очереди в случае неудачного участия в программе. Второй вариант - потребовать от гражданина письменное обязательство сняться с очереди после успешного решения своей жилищной проблемы с помощью безвозмездной субсидии.

3. Гражданин должен подтвердить возможность оплаты из собственных и/или привлеченных средств недостающую (сверх выделенной субсидии) часть стоимости приобретения или строительства жилья.

4. Гражданин должен подтвердить, что он не получал ранее безвозмездную помощь за счет средств республиканского бюджета РФ или других бюджетов и не пользовался льготным финансированием (кредитованием) приобретения или строительства жилья.

5. Гражданин должен подать заявление на получение субсидии.

6. Важный вопрос, который следует решить до начала реализации программы, какие условия будут установлены программой и которые должны быть исполнены гражданами, желающими получить субсидии, в отношении имеющегося у граждан муниципального или приватизированного жилья. (Можно, например, предусмотреть, что размер субсидии будет рассчитываться по социальной норме жилья лишь для выезжающих, в том случае, если старое муниципальное или приватизированное жилье остается у части семьи. При предоставлении субсидии на всю семью, старое муниципальное жилье сдается, а приватизированное жилье может быть принято городом по определенной схеме его оценки. Использование такого подхода предполагает необходимость четкого определения обязательств граждан по времени и процедуре передачи имеющегося у них жилья).

4.2.2. Определение очередности граждан - претендентов
на получение субсидии

В связи с тем, что в условиях острого дефицита бюджетных средств как на федеральном, так и местном уровне, выделенных на предоставление безвозмездных субсидий средств будет недостаточно, чтобы удовлетворить всех претендентов, желающих и имеющих право на получение безвозмездных субсидий. Одновременно с этим сам процесс предоставления субсидий и выдачи свидетельств требует времени, что не позволит выдать свидетельства всем претендентам сразу. Поэтому до начала реализации программы следует определить принципы формирования и ведения очередности претендентов из числа желающих и имеющих право на получение субсидии.

Формирование очереди из граждан-претендентов на получение субсидий изначально осуществляется в период объявленной заявочной кампании, в течение которой желающие граждане должны подать заявление на получение субсидии. По окончании заявочной кампании ведение очереди осуществляется постоянно в порядке поступления заявлений на участие в Программе по дате их подачи.

Очередь на получение субсидий формируется комиссией при городской (районной) администрации из числа граждан, подавших письменное заявление на получение субсидии.

На период заявочной кампании следует установить систему приоритетов, в соответствии с которой должны будут формироваться начальные списки претендентов на получение субсидии.

Можно предложить применение следующих критериев очередности, причем следует заранее определить порядок их применения и значимость:

- Наличие собственных средств. То есть в первую очередь отбираются те претенденты, которые уже в момент выдачи Свидетельства будут располагать собственными средствами, достаточными для оплаты недостающей части сверх выделенной субсидии стоимости приобретения жилья.

- Размер субсидии. Первоочередное право на получение субсидии имеют те граждане, которым положен меньший размер субсидии. Следует подчеркнуть, что в данном случае речь идет о размере субсидии в процентном, а не в денежном выражении, т.к. основная цель использования данного критерия заключается в привлечении максимально возможного объема внебюджетных средств на единицу затраченных бюджетных средств.

- Наличие жилья на территории России. Преимуществом пользуются те граждане, которые не имеют жилья на территории России.

- Намерение в отношении жилья из фонда социального использования или жилья, занимаемого на правах собственности.

Преимуществом пользуются те граждане, которые дают письменное обязательство сдать/передать местным органам исполнительной власти имеющееся в их распоряжении жилье из фонда социального использования или на правах собственности.

- Дата постановки на учет в очередь на улучшение жилищных условий. Преимущество имеют те граждане, которые встали на учет раньше.

- Дата подачи заявления на получение субсидии. Преимуществом пользуются те граждане, которые раньше подали заявление на получение субсидии.

Приоритетность критериев определяется в зависимости от источника финансирования программы, либо только решением органов исполнительной власти субъекта Федерации, либо по согласованию с органом, за счет средств которого осуществляется финансирование Программы.

Наиболее значимыми критериями являются размер субсидии, наличие собственных средств и дата постановки на учет в очередь на улучшение жилищных условий. Приоритетность остальных критериев может изменяться в зависимости от состояния очередей на улучшение жилищных условий и состояния жилого фонда в населенных пунктах на территории субъекта Федерации. Возможно введение дополнительных или исключение из обозначенных в пунктах критериев, а также изменение в иерархии критериев в различных населенных пунктах.

4.2.3. Выбор подхода к определению базовой стоимости строительства
или приобретения одного квадратного метра жилья, используемого
для расчета размера выделяемой субсидии

Исходя из того, что выделяемая гражданину субсидия должна покрывать часть стоимости строительства или приобретения жилья, необходимо определить, какая же стоимость будет использоваться при расчете размера субсидии на момент выдачи гражданину Свидетельства и как она будет рассчитываться. Следовательно, до начала реализации программы Администрация должна определиться с выбором методики определения базовой стоимости и заключить договор с организацией, которая будет ежемесячно осуществлять расчет базовой стоимости в соответствии с утвержденной Администрацией методикой.

Правильное установление базовой стоимости имеет принципиально важное значение для успеха реализации Программы, т.к. размер выделенной субсидии должен реально позволить гражданам приобрести жилье на существующем в регионе рынке. Поэтому при выборе методики предлагается исходить из следующих основных принципов.

Во-первых, базовая стоимость должна устанавливаться на уровне рыночной стоимости скромного стандартного жилья на основании данных о распределении цен на жилье в определенном регионе, что реально позволит гражданам приобретать жилье на существующем в регионе рынке жилья.

ГАРАНТ:

О динамике средней рыночной стоимости 1 кв.метра общей площади жилья для расчета размера безвозмездных субсидий на приобретение жилых помещений, предоставляемых участникам президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", см. справку

Во-вторых, вполне возможна ситуация, когда стоимость жилья в крупных городах существенно превышает стоимость аналогичного жилья в других населенных пунктах. Поэтому для того чтобы обеспечить реальную покупательную способность граждан, необходимо предусмотреть возможность установления дифференцированной базовой стоимости в зависимости от существующего уровня цен для отдельных населенных пунктов, в которых стоимость жилья существенно отличается от среднесложившейся по региону. Однако, излишняя дифференциация усложнит процесс административно и может иметь отрицательные социальные последствия.

В-третьих, в связи с тем, что в настоящее время цены на жилье на первичном и вторичном рынке существенно разнятся (цены на новое жилье значительно превышают цены на вторичном рынке), рекомендуется при определении базовой стоимости использовать две исходные величины, т.е. устанавливать стоимость приобретения одного квадратного метра для нового жилья и стоимость приобретения одного квадратного метра жилья на вторичном рынке. Применение двух величин означает, что размер фактически используемой субсидии будет зависеть от того, на каком рынке (первичном или вторичном) гражданином приобретается жилье с помощью безвозмездной субсидии.

В-четвертых, базовая стоимость должна отражать не усредненную рыночную стоимость строительства или приобретения скромного стандартного жилья, а должна быть установлена на уровне 75-го процентиля распределения стоимости квадратного метра жилья. Основная идея установления базовой стоимости именно на этом уровне заключается в том, чтобы предоставить гражданам реальную возможность свободного выбора на рынке жилья, т.к. стоимость на уровне 75-го процентиля означает, что граждане имеют возможность купить три из каждых четырех квартир, существующих на рынке.

В-пятых, при установлении базовой стоимости строительства квадратного метра жилья следует учитывать, что рассчитываемая стоимость должна предоставить возможность строителям оплатить банковский процент за пользование кредитом на строительство. В целом, кредитное финансирование увеличивает стоимость жилой единицы в реальных условиях только тогда, когда процентная ставка за кредиты выше, чем темпы инфляции в строительстве. Если ежемесячная процентная ставка, установленная банками, очень близка к темпам инфляции, то использование кредитного финансирования должно лишь незначительно влиять на цену.

В-шестых, при расчете базовой стоимости приобретения квадратного метра жилья на вторичном рынке следует использовать данные реальных текущих сделок.

В-седьмых, в связи с тем, что базовые цены рассчитываются ежемесячно и при этом расчет для следующего месяца производится в конце предыдущего, следует производить корректировку базовых цен с учетом прогноза темпа инфляции на рынке жилья для следующего месяца.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации заключают договор с центрами ценовой экспертизы, существующими в каждой области, или с другой организацией с целью определения базовой стоимости квадратного метра жилья в соответствии с утвержденной методикой, причем организации, ответственные за определение базовых цен для первичного и вторичного рынка, могут быть различными.

Ответственные организации рассчитывают базовые цены ежемесячно и передают полученные данные в соответствующие банки и муниципалитеты после утверждения рассчитанных цен органами исполнительной власти субъекта Федерации, реализующими Программу.

Базовые цены действительны в течение месяца. Это означает, что независимо от даты выдачи Свидетельства, в течение всего месяца при расчете размера субсидии будут использоваться постоянные базовые величины. За пять рабочих дней до конца текущего месяца должны быть рассчитаны и утверждены новые цены на следующий месяц, которые заменят ставшие недействительными цены, установленные для предыдущего месяца.

4.2.4. Расчет размера субсидии, выделяемой гражданину

Расчет размера выделяемой гражданину субсидии производится дважды комиссиями при городских (районных) администрациях. Первый раз - предварительный расчет - при проведении собеседования с претендентом на субсидию. Второй раз - окончательный расчет - на момент выдачи "Свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии".

Размер субсидии рассчитывается как в процентах, так и в денежном выражении.

Размер субсидии, выраженный в процентах от сложившейся стоимости строительства или приобретения жилья на момент выдачи Свидетельства, зависит от:

- величины ежемесячного дохода на одного члена семьи и

- времени постановки гражданина на учет по улучшению жилищных условий.

Размер субсидии, выраженный в процентах не зависит от установленной базовой стоимости строительства или приобретения одного квадратного метра жилья и остается постоянным на протяжении всего срока действия Свидетельства и изменению не подлежит.

Размер субсидии в денежном выражении, выделяемой гражданину, будет зависеть от:

- времени выдачи Свидетельства, так как он определяется на основании ежемесячно устанавливаемых Администрацией субъекта Федерации и действующих в течении этого месяца базовых стоимостей строительства и приобретении одного квадратного метра жилья,

- количества членов семьи гражданина, зарегистрированного вместе с ним в очереди на улучшение жилищных условий на момент выдачи Свидетельства,

- установленной на данной территории социальной нормы общей площади жилья для соответствующего типа семей или их размера.

При расчете размера субсидии в денежном выражении будут определяться две суммы. Одна - для приобретения жилья на вторичном рынке, другая - для приобретения жилья на первичном рынке.

Поэтому для определения размера выделяемой гражданину субсидии в денежном выражении следует определить:

а) оплачиваемую за счет средств федерального или местного бюджета (в зависимости от источника финансирования) долю (в размере от 5 до 70 процентов) сложившейся в данном регионе стоимости строительства или приобретения одного квадратного метра жилья с типовыми потребительскими качествами.

Размер этой доли рассчитывается в соответствии с пунктом 12 и таблицей приложения к Постановлению Совета министров - Правительства РФ от 10 декабря 1993 г. N 1278. Для некоторых категорий граждан, субсидии которым предоставляются за счет федерального бюджета, размер этой доли может уточняться и определяться Правительством с учетом существующего законодательства в отношении этой категории граждан и доходить до ста процентов. Например, для военнослужащих эта доля может устанавливаться с учетом Закона РФ "О статусе военнослужащих" от 22.01.93 N 4338-1.

ГАРАНТ:

В настоящее время действует Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"

б) социальную норму общей площади жилья в расчете на одного человека. (Если норма установлена на семью, то производится перерасчет на одного члена семьи). Социальная норма утверждается до начала реализации программы администрациями городов и районов на территории субъекта Федерации. Причем отдельно определяется и устанавливается норма площади для случая, когда гражданин может претендовать только на приобретение однокомнатной квартиры. Предлагается использовать в рамках данной программы уже установленные социальные нормы общей площади жилья, применяемые в рамках программ предоставления гражданам жилищных компенсаций (субсидий) на оплату жилья.

в) количество членов семьи гражданина. При этом считаются только те члены семьи, которые на момент выдачи Свидетельства о предоставлении субсидии состояли на учете в очереди на улучшение жилищных условий и собираются выехать с занимаемой площади.

г) утвержденную на данный месяц базовую стоимость строительства и приобретения одного квадратного метра жилья. Администрация субъекта Федерации определяет, будут ли это единые цифры, действующие на всей территории субъекта Федерации, или для отдельных населенных пунктов будут установлены различные цифры, которые будут ежемесячно обновляться и доводиться до сведения местных администраций соответствующим распоряжением.

Расчет каждой из двух величин, определяющих размеры выделяемой гражданину субсидии в денежном выражении для приобретения жилья на первичном и вторичном рынках производится путем последовательного перемножения пунктов: а) х б) х в) х г). При этом последний сомножитель в первом случае принимает значение базовой стоимости строительства одного квадратного метра жилья, во втором случае значение базовой стоимости приобретения квадратного метра жилья на вторичном рынке.

Полученные итоговые цифры (в рублях), рассчитанные в момент выдачи Свидетельства, заносятся в выдаваемое гражданину Свидетельство в раздел "Размер выделяемых средств".

4.2.5. Выбор схемы индексации средств выделенной субсидии

В соответствии с общей концепцией описываемого механизма гражданам предоставляется полная свобода в поиске подходящего для них жилья, что требует определенного времени. Поэтому с момента выдачи Свидетельств гражданам, когда определяется размер денежной суммы, выделяемой в качестве субсидии, устанавливается период времени, в течении которого граждане должны определиться с выбором варианта решения своей жилищной проблемы и найти конкретное жилье, которое они хотели бы приобрести.

По условиям же программы денежные средства субсидии могут быть использованы только на финансирование приобретения или строительства уже выбранного конкретного жилья. Это означает, что реально денежные средства субсидии могут быть использованы в любой момент в течении установленного времени, но отличный от времени выдачи Свидетельства (в том числе это может произойти существенно поздней).

Временной разрыв между моментом выделения определенной денежной суммы и реального ее использования в условиях высокой и постоянной инфляции, присущей современной экономике, может привести к ситуации, когда выделенные средства субсидии не будут составлять положенного гражданину процента стоимости строительства или приобретения жилья. Это может вызвать существенные затруднения в приобретении гражданами жилья и привести, в конечном счете, к срыву всей программы.

Для избежания подобной ситуации ставится задача защиты денежных средств субсидий от инфляционного обесценения посредством их индексации в течении всего временного разрыва от момента выделения денежных средств до момента их фактического использования.

Выбор схемы индексации чрезвычайно важный вопрос для успеха реализации программы.

Для того чтобы минимизировать риск, необходимо индексировать средства субсидий, исходя из данных об изменении стоимости строительства и приобретения жилья в регионе таким образом, чтобы в любой момент реализации программы размер средств, выделенных гражданину а качестве субсидии, позволил бы оплатить положенный ему в момент выдачи Свидетельства процент стоимости приобретения вновь построенного или существующего жилья (т.е. чтобы на протяжении всего установленного времени размер субсидии в процентном выражении оставался постоянным).

Эта схема индексации представляется оптимальной, т.к. целевое использование выделенных субсидий на приобретение жилья предполагает необходимость защиты выделенных средств не просто от инфляции, а от инфляционных изменений именно в жилищном секторе.

Банки, участвующие в конкурсе по отбору уполномоченных банков, могут предложить свои собственные конкретные схемы индексации.

Например, они могут предложить сохранять в течение всего срока действия Свидетельства количество квадратных метров, положенных гражданину. В этом случае в момент поступления денежных средств на блокированный счет они пересчитываются в квадратные метры и полученное количество квадратных метров сохраняется банком на протяжении всего срока действия блокированного целевого счета. В момент же заключения гражданином сделки по приобретению жилья производится обратный пересчет, но уже с использованием новой величины стоимости квадратного метра.

При использовании такой схемы индексации возникает вопрос, какая стоимость квадратного метра будет использоваться для подобного пересчета. Наилучшим вариантом было бы использование ежемесячно устанавливаемой администрацией базовой стоимости квадратного метра приобретения и строительства жилья, используемых в целях расчета размера выделяемой субсидии. Однако могут использоваться и другие варианты. Например, долларовый эквивалент, или стоимость жилищных сертификатов или облигаций жилищных займов, если они существуют на данной территории.

Важно только, чтобы при отборе уполномоченных банков, выбирались те из них, которые предлагают схемы индексации, наиболее точно отражающие инфляционные изменения на рынке жилья в регионе.

В приложении 4 приводится условный пример одной из возможных схем индексации.

4.2.6. Вручение Свидетельств и разъяснение целей Программы

При вручении гражданам Свидетельств о предоставлении субсидии принципиально важными являются несколько моментов.

Во-первых, граждане, которым выдаются Свидетельства, должны быть ознакомлены и хорошо понимать все условия Программы. Конечно, участие в Программе добровольное, однако, изъявив желание использовать субсидии, граждане должны дать согласие на выполнение всех требований, предъявляемых к ним Программой. Было бы целесообразным предусмотреть возможность получения от граждан в момент выдачи им Свидетельства письменного согласия на выполнение требований, предъявляемых к ним условиями Программы.

Для этого необходимо разработать информационный материал для получателей субсидий, в котором были бы сформулированы все условия Программы. Этот материал должен быть роздан всем участникам Программы для ознакомления и подписания до выдачи им Свидетельств. Хорошо бы было предусмотреть возможность проведения серии ознакомительных семинаров для желающих участвовать в Программе.

Во-вторых, Свидетельства должны быть выданы только тем гражданам, которые имеют право на участие в данной Программе (см. раздел 4.2.1.). Это означает, что право гражданина на получение Свидетельства должно быть документально подтверждено.

Набор этих документов может быть различным в зависимости от источника финансирования Программы, от категории граждан, для которой разработана Программа, от выбранных критериев для установления очередности на получение субсидии и от самих условий Программы. Однако к обязательным документам относятся, по крайней мере, следующие четыре:

- заявление на участие в Программе;

- справка о состоянии на учете по улучшению жилищных условий;

- справка о доходе семьи;

- письменное согласие с условиями Программы, в том числе обязательство о снятии с учета по улучшению жилищных условий в случае успешного использовании субсидии.

В-третьих, Свидетельства должны выдаваться строго в соответствии с установленными Программой приоритетами.

В зависимости от установленных при разработке Программы приоритетов в предоставлении субсидии подход к выдаче Свидетельств будет различным. Например, если будет установлено, что в первую очередь субсидии будут предоставляться гражданам, которые на момент выдачи им Свидетельств уже располагают собственными средствами для оплаты недостающей стоимости приобретения жилья, то в таком случае Свидетельство будет выдано только при подтверждении гражданином наличия этих средств. Если же главным критерием будет установлен например, минимальный размер субсидии, то в первую очередь Свидетельства должны получить граждане, претендующие на 5% стоимости приобретения жилья и т.д.

Для того, чтобы основные принципиальные моменты выдачи Свидетельств были соблюдены, необходимо разработать подробные инструкции по порядку выдачи Свидетельств, которыми бы руководствовались районные (городские) комиссии, формируемые администрациями для работы с гражданами.

Главной целью работы таких комиссий должно стать содействие гражданам в достижении конечного результата - решения своей жилищной проблемы. Они не являются органом, который предоставляет субсидию и от имени которого выдаются Свидетельства (таким органом является администрация субъекта Федерации). Однако комиссии играют основную роль:

- в период заявочной кампании по организации работы с заявлениями граждан;

- по разъяснению гражданам условий Программы;

- по формированию и ведению очередности претендентов на получение субсидии;

- по приему и проверке всех необходимых документов;

- по принятию решения о предоставлении субсидии;

- по расчету размера субсидии;

- по заполнению и выдаче Свидетельств конкретным гражданам;

- по сбору и распространению среди участников Программы информации о наличии на территории жилья на продажу;

- по хранению документов и ведению отчетности о ходе реализации Программы.

Комиссии формируются районными (городскими) администрациями, желательно, под руководством главы администрации, ответственного за вопросы жилищного строительства. В состав комиссии необходимо включить представителей отдела по учету и распределению жилья и отдела финансов районной (городской) администрации. Ее состав утверждается распоряжением главы соответствующей администрации.

4.2.7. Действие Свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии

В случае, если гражданин имеет право на получение безвозмездной субсидии, комиссия при городской, районной администрации выдает ему документ - "Свидетельство о предоставлении безвозмездной субсидии" (Свидетельство), подтверждающий право гражданина на определенную денежную сумму, размер которой указывается в Свидетельстве.

Представляется целесообразным установить следующий общий порядок действия Свидетельства.

Если при разработке Программы будет принято решение об использовании при расчете размера выделяемой субсидии двух базовых величин стоимости квадратного метра (отдельно для приобретения жилья на первичном и вторичном рынках), то в Свидетельстве должно быть указано два размера денежной суммы, выделенной гражданину, на которые он может рассчитывать при приобретении жилья на первичном или вторичном рынках.

В случае, если финансирование Программы осуществляется за счет средств республиканского бюджета РФ, выдача Свидетельств осуществляется после поступления этих средств на счет Администрации субъекта Федерации. И в любом случае выдача должна осуществляться только после конкретного отбора уполномоченных банков.

Свидетельство дает гражданину право по собственному выбору обратиться в один из уполномоченных банков для открытия в нем именного целевого блокированного счета, на который будут перечислены средства выделенной ему субсидии.

Свидетельством подтверждается, что в случае приобретения гражданином готового или строительства нового жилья соответствующему продавцу (собственнику) или застройщику (строительной организации) будет выплачена сумма, соответствующая размеру средств на целевом блокированном счете гражданина на момент приобретения жилья. (Следует подчеркнуть, что для индивидуального строительства жилья необходимо разработать специальный порядок перечисления средств субсидии. По всей видимости, он будет индивидуальным в каждом конкретном случае. Однако, обязательным условием должно стать первоначальное вложение в строительство части собственных средств гражданина).

Свидетельство является именным и не подлежит передаче другому лицу.

Свидетельство выдается только один раз и имеет срок действия.

Устанавливаются два срока действия Свидетельства с момента его выдачи - один (окончательный), в течении которого гражданин должен приобрести или построить жилье (стать собственником жилья) и другой (промежуточный), в течении которого гражданин должен определиться с выбором варианта использования выделенной ему субсидии и подтвердить это документально.

Введение промежуточного срока действия Свидетельства важно для Администрации с точки зрения активизации процесса использования бюджетных средств по назначению, т.к. стимулирует граждан к активному поиску подходящего варианта решения своей жилищной проблемы. Если в течение промежуточного срока гражданин не определился с конкретным вариантом приобретения жилья, а Администрация может использовать средства выделенной ему субсидии для предоставления субсидии другому гражданину.

Если финансирование Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, то первый срок действия Свидетельства согласно Указу Президента N 430, установлен в шесть месяцев с момента его выдачи, а второй срок может быть установлен в три месяца.

Администрация субъекта Федерации может устанавливать другие сроки действия Свидетельства при финансировании Программы за счет собственных средств, однако, следует иметь в виду, что удлинение сроков вряд ли будет способствовать повышению эффективности Программы, т.к. в таком случае у граждан будет меньше стимулов быстро решать свою жилищную проблему. По всей видимости, сроки в шесть и три месяцев являются наиболее приемлемыми.

В результате успешного приобретения или строительства гражданином жилья его Свидетельство аннулируется.

Если в течении трех месяцев гражданин не подтвердит документально, что он определился с вариантом использования субсидии, его Свидетельство аннулируется и он лишается права на использование безвозмездной субсидии.

При невозможности целевого использования средств субсидии до истечения срока действия Свидетельства или при отказе от использования субсидии по любым причинам, гражданин сообщает о своем решении в комиссию при рай(гор) администрации, выдавшей Свидетельство, и сдает гарантийное письмо, выданное ему уполномоченным банком. Комиссия аннулирует его Свидетельство и сообщает об этом в банк. При этом гражданин восстанавливается в прежней очереди на получение муниципального жилья.

В случае непредвиденных обстоятельств после выдачи Свидетельства (например, смерти гражданина) члены семьи гражданина должны обратиться в комиссию при гор(рай) администрации и могут при желании, быть признаны полноправными участниками Программы решением комиссии с соответствующей передачей в их пользу Свидетельства.

Если семья отказывается от дальнейшего участия в Программе, она может быть восстановлена в прежней очереди на улучшение жилищных условий. При этом должно соблюдаться условие, что площадь занимаемого жилья новым составом семьи соответствует нормам постановки на учет по улучшению жилищных условий.

При разработке Программы следует решить вопрос, будет ли происходить перерасчет размера субсидии в течение срока действия Свидетельства при изменении состава семьи, например, при рождении ребенка или смерти члена семьи и, если будет, то в какой момент.

При положительном решении данного вопроса следует разработать порядок зачисления дополнительных средств на блокированный счет гражданина и возможность при необходимости удержания некоторой части средств.

4.2.8. Действие именного блокированного целевого счета

После получения в соответствующей гор(рай) администрации Свидетельства гражданин выбирает по своему усмотрению банк из числа определенных в качестве уполномоченных, сдает в него свое Свидетельство и подписывает с банком договор на открытие и обслуживание блокированного целевого счета.

Блокированный целевой счет открывается на весь срок действия Свидетельства.

По запросу уполномоченного банка, неуправляемого в департамент финансов Администрации, на открытый гражданином блокированный целевой счет Администрация в установленный срок (Указом Президента N 430 рекомендован срок не более 14 дней) перечисляет денежные средства в объеме, указанном в сданном гражданином Свидетельстве. В случае указания в Свидетельстве двух размеров денежных средств, на блокированный счет будет перечислена большая из двух величин.

После перечисления Администрацией денежных средств на блокированный целевой счет гражданина, уполномоченный банк выдает гражданину гарантийное письмо с обязательством предоставления ему в течение всего срока действия Свидетельства финансовых ресурсов в размере средств, находящихся на его блокированном целевом счете, при условии соблюдения гражданином всех установленных Программой требований.

На протяжении всего срока, на который открыт блокированный целевой счет, средства в размере выделенной гражданину субсидии и перечисленные на него Администрацией ежемесячно индексируются уполномоченными банками в соответствии со схемами, зафиксированными в договорах, заключенных между Администрацией и уполномоченными банками в результате проведенного Администрацией конкурса по отбору уполномоченных банков.

Как уже отмечалось, ежемесячная индексация средств, размещенных на блокированных целевых счетах, должна наилучшим способом отражать изменения в стоимости строительства и приобретения жилья на территории субъекта Федерации.

Следует подчеркнуть, что несмотря на факт, что на блокированный счет будет перечислена большая из двух сумм денежных средств, указанных в Свидетельстве, банк производит расчет индексации средств по обеим суммам, так как это будет иметь значение при перечислении денежных средств с блокированного счета в момент заключения сделки по приобретению жилья.

Гражданину может быть предложено несколько схем индексации средств и право выбрать любую из них при открытии блокированного целевого счета. Имеется в виду, что вполне допустимо, чтобы в различных отобранных уполномоченных банках использовались различные схемы индексации. Условия выбранной гражданином схемы индексации средств фиксируются в заключенном между гражданином и банком договоре на открытие и обслуживание блокированного целевого счета.

Блокированный целевой счет закрывается:

- В момент истечения шестимесячного срока действия Свидетельства о выделении безвозмездной субсидии, независимо от того, удалось ли гражданину приобрести или построить жилье.

- В момент истечения трехмесячного срока действия Свидетельства в случае, если гражданин до истечения этого срока не определился с выбором варианта использования выделенной ему субсидии и не представил в банк подписанного им предварительного договора либо о купле-продаже жилья, либо о долевом участии в строительстве.

- Для случая договора со строительной организацией на строительство индивидуального дома и индивидуального строительства собственными силами должен быть разработан и установлен специальный порядок действия блокированного счета (например, к определенному сроку в строительство должно быть вложено собственных средств на определенный процент, или строительство за счет собственных средств должно быть закончено на определенный процент).

- В любой момент в пределах шестимесячного срока действия Свидетельства при отказе или невозможности использования гражданином средств выделенной ему субсидии. При этом гарантийное письмо, выданное гражданину банком, сдается им в комиссию при гор(рай)администрации по месту выдачи Свидетельства. Комиссия направляет его в Администрацию субъекта Федерации, а затем оно направляется в банк.

- В момент перечисления с блокированного целевого счета всех денежных средств, находившихся на нем.

Перечисление денежных средств с блокированного целевого счета

Перечисление денежных средств с блокированного целевого счета осуществляется исключительно в безналичной форме по заявлению гражданина о направлении платежей по субсидии.

Обязательным условием перечисления средств с блокированного целевого счета является либо предварительная, либо одномоментная оплата гражданином недостающей части (сверх выделенной ему субсидии) стоимости приобретения или строительства жилья за счет собственных и/или заемных средств.

Перечисление денежных средств с блокированного целевого счета продавцу приобретаемого гражданином жилья осуществляется на основании подписанного договора купли-продажи в день совершения сделки при наличии разрешения на перечисление, полученного предварительно банком от финансовой структуры Администрации субъекта Федерации (департамента финансов), перечислившей средства выделенной гражданину субсидии на его блокированный целевой счет.

При этом в зависимости от того на первичном или вторичном рынке приобретается жилье, будет перечислена соответствующая этому варианту сумма индексированных средств, а оставшаяся сумма будет возвращена Администрации.

Перечисление денежных средств с блокированного целевого счета застройщику при приобретении гражданином жилья посредством заключения договора о долевом участии в строительстве осуществляется на основании подписания договора о передаче собственности гражданину в день совершения сделки при наличии разрешения на перечисление, предварительно полученного банком от финансовой структуры, перечислившей средства выделенной гражданину субсидии на его блокированный целевой счет.

Перечисление денежных средств с блокированного целевого счета строительной или другой организации, либо самому гражданину на открытый ему расчетный счет при реализации гражданином индивидуального строительства осуществляется банком по индивидуальному плану на основании документов, подтверждающих выполнение конкретного объема работ после проверки банковским работником соответствия представленных документов выполненным работам. Не допускается перечисление денежных средств с блокированного целевого счета на оплату приобретения строительных материалов, оплачиваются только выполненные объемы работ, независимо от того, выполнены ли они сторонней организацией или самим гражданином. Приобретение всех материалов осуществляется за счет собственных средств гражданина.

Перечисление денежных средств с блокированного целевого счета на счет Администрации осуществляется в случае отказа гражданина или невозможности использования субсидии до предъявлении Администрацией в банк сданного гражданином в комиссию при гор(рай) администрации банковского гарантийного письма.

В случае, если после перечисления средств продавцу, застройщику, строительной или другой организации, гражданину при строительстве собственными силами, на блокированном целевом счете остались денежные средства, остаток перечисляется на счет Администрации по установленной форме.

При разработке Программы следует решить, допускается ли перечисление средств, перечисленных на блокированные целевые счета граждан из первоначально выбранного банка в другой уполномоченный банк в случае, если банк плохо выполняет свои функции. В случае положительного решения этого вопроса необходимо установить процедуру и основания такого перечисления. Возможно, это должно происходить по решению финансового органа субъекта Федерации по заявлению гражданина.

4.2.9. Вовлечение в Программу продавцов жилья, сбор и распространение
информации о рынке жилья

Учитывая, что в настоящее время большинство граждан не имеют достаточного опыта действия на рынке жилья, дня успеха реализации Программы и избежания конфликтных ситуаций, а также случаев обмана, большое значение имеет наличие и доступность для граждан достоверной информации о состоянии рынка жилья на данной территории, а также о надежных продавцах жилья и строительных организациях.

В связи с этим необходимо, чтобы в каждом из районов, городов администрации провели разъяснительную работу среди застройщиков, риэлторов и других продавцов жилья. Эта работа может включать как рекламно-пропагандистскую деятельность, так и переговоры со строительными и другими организациями, действующими на рынке жилья, и известными администрациям, с тем, чтобы те предоставляли администрации информацию о наличии у них жилья на продажу.

Эта информация должна включать названия, адреса и номера телефонов домостроительных и риэлторских фирм, или других организаций, имеющих жилье на продажу, а также информацию о самом жилье.

На основании этих данных следует подготовить информационные листы, которые могут быть распространены среди граждан, получивших субсидии.

4.2.10. Возможные варианты решения жилищной проблемы и выбор
жилой единицы

Принципиальным моментом разрабатываемой Программы должно стать предоставление гражданам свободы в выборе варианта решения своей жилищной проблемы. Указом Президента N 430 определяется, что субсидии, предоставляемые за счет средств федерального бюджета, могут использоваться по всем направлениям. Единственным ограничением является невозможность участия в долевом строительстве домов не высокой степени технической готовности.

Администрации субъектов Федерации при финансировании Программы собственными средствами могут внести собственные ограничения. По всей видимости, было бы целесообразно, по крайней мере, на начальном этапе, до отработки механизма в целом, отказаться от возможности использования средств субсидии на строительство индивидуального жилья, как собственными силами, так и сторонними организациями. Реализация такой возможности требует существенной дополнительной проработки вопросов оценки проектов строительства, специфических схем перечисления средств с блокированных счетов, контроля со стороны банков за ходом строительства и целевым использованием средств субсидии.

Возможно также ввести ограничения на участие в долевом строительстве не только высокой степенью технической готовности жилья. Целесообразно разрешать заключать гражданам договора на участие в долевом строительстве, однако, разрешить перечисление денежных средств субсидии с блокированного целевого счета только по окончании строительства. В противном случае велика вероятность того, что денежные средства субсидии будут заморожены в незавершенном строительстве, а граждане останутся без жилья.

По мере отработки механизма и после соответствующего анализа результатов Программы некоторые из ограничений могут быть сняты.

Таким образом, на первом этапе реализации Программы рекомендуется, чтобы граждане имели право приобретать на первичном и вторичном рынке только те жилые единицы, которые уже имеют разрешение на эксплуатацию (заключение акта Государственной Комиссии по архитектуре и градостроительству).

После того, как гражданин нашел жилье, которое он хотел бы приобрести, и оговорил все условия покупки с продавцом, он обязан предоставить в банк информацию о предполагаемых условиях сделки в виде предварительного договора или протокола о намерениях.

Банк проверяет, что сделка является обоснованной по трем основным направлениям:

- жилье отвечает (или при завершении строительства будет отвечать) тем требованиям, которые являются обязательными для выдачи всех необходимых разрешений на заселение;

- жилье будет продано по оговоренной цене;

- в случае строительства, оно будет завершено к оговоренному сроку.

В случае отрицательного мнения банк должен сообщить гражданину о причинах, однако не имеет права запретить ему подписание протокола о намерениях.

Еще один вопрос, который следует решить до начала реализации Программы, заключается в том, будет ли разрешено гражданам приобретать в рамках Программы жилье площадью меньше социальной нормы. Вполне возможно положительное решение данного вопроса, однако, необходимо установить, что площадь приобретаемого жилья должна быть больше нормы постановки на учет по улучшению жилищных условий.

4.2.11. Приобретение жилья и оформление сделки

При разработке Программы следует исходить из того, что прежде всего Администрация субъекта Федерации заинтересована в обеспечении юридической чистоты оформления сделки приобретения гражданином жилья, чтобы избежать возможности возникновения различного рода недоразумений, которые могли бы привести к аннулированию сделки, заключенной с использованием бюджетных средств. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы Администрация разработала порядок заключения сделок по приобретению жилья в рамках Программы и установила систему контроля за его соблюдением. При этом граждане и банки, участвующие в Программе, должны быть заранее ознакомлены с установленным порядком.

Предполагается, что в рамках реализации Программы уполномоченные банки должны проводить инспекционную проверку приобретаемого гражданином жилья и анализировать целесообразность заключения протокола о намерениях заключить предлагаемую гражданином сделку. В результате банки будут наиболее информированы о предполагаемой к заключению сделке. В связи с этим рекомендуется чтобы основную роль в оказании помощи гражданину в оформлении сделки и ее проверке взяли бы на себя уполномоченные банки, что должно быть соответствующим образом оформлено в договоре заключаемом Администрацией с банками при проведении конкурса. Однако, важно, чтобы окончательное разрешение на заключение сделки и перечисление денежных средств с блокированного целевого счета гражданина должна принимать Администрация субъекта Федерации.

Администрация принимает решение о возможности заключения предлагаемой сделки по запросу от банков на разрешение перечисления средств с блокированного счета на основании предоставленных банками следующих документов:

- Справка о постановке в очередь на получение муниципального жилья;

- Заявление на участие в Программе;

- Справка о составе семьи на момент получения Свидетельства;

- Копия подписанного протокола о намерениях;

- Разрешение на эксплуатацию жилой единицы;

- Документ, подтверждающий право собственника продавать данную жилую единицу;

- Подтверждение наличия собственных средств;

- Копия подготовленного к подписанию кредитного договора (в случае использования гражданином кредита на приобретение жилья).

После получения положительного решения от Администрации банк уведомляет гражданина и собственника приобретаемого жилья о необходимости проведения с ними проверки финансовой стороны сделки и назначения даты и времени оформления сделки. Банк оказывает помощь гражданину в осуществлении всех приготовлений, необходимых для оформления сделки.

Поскольку порядок заключения сделок неодинаков, во-первых, в различных регионах, во-вторых, зависит от выбранного способа приобретения жилья, в-третьих, зависит от того, пользуется ли гражданин кредитом банка, Администрации следует предоставить банку описание существующих местных процедур заключения сделок по приобретению жилья. Особенно подробно должна быть расписана процедура заключения сделки при приобретении жилья с использованием предоставленного банком кредита, т.к. до окончания выплаты кредита гражданин не является полноправным собственником жилья, и в случае непогашения им кредита встанет вопрос о судьбе гражданина и средств субсидии, с помощью которой было приобретено жилье.

В зависимости от выбранного способа приобретения жилья, можно предложить, чтобы в момент заключения сделки были подписаны следующие документы:

	При использовании кредита	Без использования кредита
Договор купли- продажи	- договор купли-продажи; - кредитный договор; - договор залога и/или; - договор поручительства; - документы, подтверждаю- щие получение средств гражданином и собствен- ником жилья	- договор купли-продажи; - документы, подтверждаю- щие получение средств гражданином и собст- венником жилья
Договор о долевом участии	- договор о долевом участии; - договор передачи имущества; - кредитный договор; - договор залога и/или; - договор поручительства; - документы, подтверждаю- щие получение средств гражданином и собст- венником жилья	- договор о долевом участии; - договор передачи имущества; - документы, подтверждаю- щие получение средств гражданином и собст- венником жилья
Договор аренды с правом последующего выкупа	- договор аренды с правом выкупа; - кредитный договор; - договор залога с арендодателем и/или; - договор поручительства с арендодателем; - документы, подтверж- дающие получение средств гражданином и собственником жилья	- договор аренды с правом выкупа заключается только в случаях исполь- зования гражданином кредита для приобретения жилья

После заключения сделки банк должен предоставить в департамент финансов Администрации копии заключенных договоров, оригиналы документов, подтверждающих получение денег гражданином и собственником жилья.

4.2.12. Предоставление долгосрочных ипотечных кредитов

Для достижения более эффективных результатов действия Программы Администрации субъектов Федерации должны быть заинтересованы в обеспечении возможности получения гражданами, у которых не хватает собственных средств для оплаты недостающей части стоимости приобретения или строительства жилья, долгосрочных ипотечных кредитов, предоставляемых банками под залог приобретаемого гражданами жилья. Такая возможность позволит гражданам существенно быстрее решать свои жилищные проблемы.

Для обеспечения такой возможности Администрациям субъектов Федерации следует при разработке Положения о порядке проведения конкурса по отбору уполномоченных банков в качестве одного из критериев отбора включить предложения банков по предоставлению гражданам - участникам Программы долгосрочных ипотечных кредитов на приобретение жилья.

Отобранные по конкурсу уполномоченные банки должны будут взять на себя обязательства предоставлять тем участникам Программы, которые соответствуют банковским критериям платежеспособности, долгосрочный ипотечный кредит на оплату части стоимости приобретаемого жилья. Это обязательство должно быть зафиксировано в договоре, заключаемом Администрацией с банками по результатам проведенного конкурса. В этом же договоре должны быть оговорены обязанности всех сторон (Администрации и банка) при предоставлении банком ипотечного кредита на оплату приобретения жилья. Прежде всего необходимо определить, кто будет являться собственником жилья до момента выплаты гражданином кредита и какие действия будут предприняты в случае невозможности или нежелания гражданином выплатить долгосрочный ипотечный кредит.

В случае заинтересованности гражданина в использовании ипотечного кредита банка и если он подал заявление на ипотечный кредит, банк должен принять положительное или отрицательное решение о выдаче кредита как можно раньше, но не позже, чем выскажет свое мнение по поводу подписания протокола о намерениях по приобретению жилья.

Банк определяет платежеспособность потенциальных заемщиков-участников Программы и в соответствии с уровнем их дохода и банковскими критериями предоставляет им кредиты соответствующих размеров. С условиями предоставления кредита и возможным его объемом, а также с необходимыми требованиями, предъявляемыми к заемщику, гражданин может ознакомиться при регистрации Свидетельства в банке.

В случае положительного решения банка гражданин должен ознакомиться с предполагаемым к подписанию кредитным договором.

В качестве одного из возможных вариантов (хотя, конечно, возможны и другие) организации взаимодействия Администрации, граждан и банков при использовании ипотечного кредита можно предусмотреть включение обязательного для всех кредитных договоров, заключаемых в рамках данной Программы, положения о том, что, в случае неплатежа по кредиту и необходимости обращения взыскания на приобретенное гражданином жилье, которое было использовано в качестве обеспечения по выданному кредиту, банк обязуется перед гражданином и Администрацией, оплатившей гражданину безвозмездную субсидию, либо: 1). предоставить гражданину другое жилье по стоимости, равной стоимости проданного изъятого жилья за вычетом суммы долга гражданина по предоставленному ипотечному кредиту и понесенным банком потерям в результате изъятия имущества, либо 2). предоставить возможность гражданину самому приобрести жилье в рамках вышеуказанной стоимости, при этом банк обязуется контролировать целевое использование вышеуказанных средств гражданином.

Приложение N 1

Опыт Нижегородской области по проведению эксперимента по обеспечению
жильем военнослужащих, уволенных в запас или отставку, через целевые
адресные субсидии за счет средств федерального бюджета

В сентябре 1994 г. в Нижегородской области была разработана Программа обеспечения жильем военнослужащих, уволенных в запас или отставку, через целевые адресные субсидии за счет средств федерального бюджета.

Право на субсидию удостоверялось сертификатом, поэтому и сама Программа также получила название "Программа сертификатов". Однако необходимо учитывать, что здесь речь идет не о жилищных сертификатах - ценных бумагах (порядок выпуска и обращения которых определяется Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 12 мая 1995 г. N 2). Использование одного и того же слова приводит к некоторой путанице, поэтому следует подумать о возможности использования другого слова (например, Свидетельство) в будущем, когда речь идет об удостоверении права на получение субсидии.

Данная Программа была разработана в развитие постановления Правительства РФ от 10.12.93 N 1278 "Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья".

Основные условия реализации Программы были утверждены договором между Министерством финансов РФ и Администрацией Нижегородской области, постановлениями Администрации Нижегородской области: "О программе предоставления военнослужащим, уволенным в запас или отставку, сертификатов на строительство и приобретение жилья" N 153 от 12.09.94 г. и "О порядке выдачи сертификатов на приобретение и строительство жилья для военнослужащих, уволенных в запас или отставку" N 189 от 24.11.94 г.

В соответствии с договором между Минфином РФ и Администрацией Нижегородской области по реализации проводимого эксперимента, в октябре области было перечислено 30,2 млрд. руб. на финансирование этой Программы.

В соответствии с утвержденными документами предусматривался следующий механизм реализации Программы.

Каждому военнослужащему-участнику Программы выдавался сертификат-подтверждение, в котором указывался размер выделенных ему в виде безвозмездной субсидии денежных средств и который давал право военнослужащему обратиться в один из уполномоченных банков для открытия и обслуживания именного блокированного целевого счета, на который перечислялись денежные средства в размере, указанном в сертификате. Размер денежных средств, указываемый в сертификате на момент его выдачи, рассчитывался по следующей формуле:

РДС = С х 18 х К х 0,75 (0,85), где

РДС - размер денежных средств, выделяемых в виде субсидии;

С - стоимость строительства одного квадратного метра жилья, утвержденная областной администрацией на момент выдачи сертификата;

К - количество членов семьи участника Программы;

0,75 (085) - размер доли средств, предоставляемой в виде безвозмездной субсидии, в зависимости от срока службы участника Программы;

18 кв. м - социальная норма площади жилья в расчете на одного человека.

Сертификатом удостоверялось также, что в случае приобретения военнослужащим жилья у собственника или застройщика (подрядчика) последним будет выплачена сумма, в пределах размера денежных средств, находящихся на блокированном именном счете военнослужащего на момент приобретения им жилья.

Недостающие для приобретения жилья средства должны быть покрыты за счет собственных или привлеченных средств военнослужащего (банковского кредита).

Устанавливался срок действия сертификата - один год с момента его выдачи. Блокированный именной счет открывался на срок действия сертификата.

Выбранные в результате конкурса уполномоченные банки по договору с Администрацией взяли на себя обязательства по защите денежных средств, размещенных на блокированных именных счетах от инфляции путем ежемесячной их индексации в размере 80% от ставки рефинансирования Центрального банка России, контролю за целевым использованием средств на блокированных счетах, по анализу предполагаемых вариантов приобретения жилья военнослужащими.

Военнослужащим было предоставлено право приобретать готовое жилье (на первичном рынке, т.е. вновь построенное жилье, и на вторичном рынке, т.е. перепродажа) у любых физических, юридических лиц, а также заключать договоры об участии в долевом строительстве при достройке домов высокой степени технической готовности (не менее 70 процентов).

Индексированные средства с блокированного целевого счета перечислялись исключительно в безналичной форме продавцам жилья или застройщикам при заключении договора купли-продажи или договора об участии в долевом строительстве одномоментно или после оплаты военнослужащим недостающей части за счет собственных или привлеченных средств. Если после перечисления на блокированном целевом счете оставались денежные средства, остаток перечислялся уполномоченными банками на счет Администрации в соответствии с договором.

В ноябре 1994 г. через местную печать были объявлены условия участия в конкурсе по определению уполномоченных банков. В результате конкурса, проведенного в соответствии с принятым Администрацией "Положением о порядке проведения конкурса по определению уполномоченных банков", право на организацию работы с денежными средствами, предназначенными на субсидии для военнослужащих, получили шесть банков, работающих на территории Нижегородской области.

Все банки заключили договоры с департаментом финансов Администрации области, определяющие их права и обязанности в качестве уполномоченных банков. Каждый из банков предложил свою схему индексации, но не менее 80 процентов от ставки рефинансирования ЦБ России, а также свои условия выдачи ипотечных кредитов.

Исходя из суммы в 30,2 млрд. руб., установленной Администрацией на момент выдачи сертификатов стоимости строительства одного кв. м жилья (750 тыс. руб. для области и 835 тыс. руб. для Нижнего Новгорода, а также расчетной площади жилья, положенной участникам Программы, распоряжением губернатора от 24.11.94 г. было установлено выдать 750 сертификатов, распределенных неравномерно по городам и районам Нижегородской области, в соответствии с поданными заявками на участие в Программе. В связи с превышением общего числа желающих участвовать в Программе над общим количеством сертификатов часть заявок не была удовлетворена.

В ноябре-декабре почти все сертификаты были выданы военнослужащим, включенным в утвержденные списки участников Программы.

В декабре-январе основная часть выданных сертификатов была предъявлена военнослужащими в выбранные ими уполномоченные банки и им были открыты блокированные счета.

Время от момента выдачи сертификата до момента открытия блокированного лицевого счета в среднем составляло около трех недель, однако встречались случаи, когда это занимало более месяца и доходило до четырех месяцев. К сожалению, отчетность была организована таким образом, что не предусматривала фиксации даты предъявления сертификата в банк. В связи с этим достаточно сложно определить, было ли это связано с несвоевременностью перечисления денег Администрацией, с работой банка или непониманием военнослужащих, что не открывая блокированный счет, они теряют в размере денежных средств, т.к. в этом случае проценты на размер субсидии не начисляются, что в конечном счете усложняет им решение жилищной проблемы.

В целом за первые два месяца (декабрь, январь) около трети участников Программы заключили договора купли-продажи или об участии в долевом строительстве и их блокированные счета были закрыты, а денежные средства субсидий были перечислены соответствующим получателям. В мае 1995 г. уже около 700 блокированных счетов было закрыто, а к сентябрю, по данным Администрации, все 750 участников Программы приобрели жилье, причем, на первичном рынке - 123 семьи, на вторичном - 315 семей, через долевое участие в строительстве - 312 семей.

Всего за время реализации Программы шестью уполномоченными банками с момента открытия до закрытия блокированных целевых счетов по всем целевым счетам было начислено около 7,5 млрд. руб.

Собственные средства граждан, привлеченные ими для решения своей жилищной проблемы, составили около 1,5 млрд. руб.

Общий объем кредитов, выданный банками военнослужащим в рамках Программы, составил около 54 млн. руб. (общее число выданных кредитов - восемь).

Обобщая эти данные, можно сделать вывод о том, что за время реализации экспериментальной Программы использование механизма выделения безвозмездных субсидий через блокированные именные счета в коммерческих банках позволило защитить первоначально выделенные на Программу денежные средства от инфляции и привлечь более 1,5 млрд. внебюджетных средств. Часть денежных средств, около 500 млн., было возвращено банками в бюджет области, которые снова были использованы для предоставления субсидий новым участникам Программы.

Следует отметить, что в ходе реализации Программы Администрации удалось выдать дополнительно 32 сертификата (часть за счет возврата ранее выданных сертификатов, часть за счет возвращенных в бюджет после закрытия блокированных целевых счетов денежных средств) на сумму 1,4 млрд. руб., таким образом, в результате, число человек (семей), улучшивших свои жилищные условия за счет выделенных 30,2 млрд. руб., превысило первоначально установленную цифру 750 и достигло 781, а общая площадь приобретенного жилья составила 41966,4 кв. метров.

Приведенные выше цифры свидетельствуют о том, что в целом проведенный эксперимент следует считать успешным, основные цели, поставленные Программой (Постановление Администрации Нижегородской области от 12.09.94 N 153), достигнуты:

- сокращены сроки решения гражданами жилищных проблем;

- достигнуто более эффективное использование бюджетных средств, т.к. меньшими затратами удалось решить проблемы большего числа людей;

- обеспечено сто процентное целевое использование выделенных из федерального бюджета средств.

Анализируя результаты экспериментальной Программы, следует разграничить ее содержательную часть, т.е. механизм предоставления безвозмездной субсидии (блокированные именные счета в банке), который апробировался в рамках Программы и ее организационную часть, * те условия, в которых этот механизм отрабатывался.

Результаты свидетельствуют, что сам механизм оказался жизнеспособным, он позволил задействовать элементы рыночного механизма при решении социальных проблем, к которым прежде всего можно отнести защиту выделенных из федерального бюджета денежных средств от инфляционных процессов в жилищном секторе.

Уполномоченные коммерческие банки, которые взяли на себя это обязательство, в целом, справились с этой задачей. Участники Программы и через восемь месяцев после начала реализации Программы были в состоянии приобрести себе жилье, несмотря на повышение цен на рынке жилья. Вряд ли какая-либо другая структура в современных экономических условиях справилась бы с такой задачей.

Второй элемент - индивидуальная заинтересованность каждого участника Программы и полная свобода в выборе варианта решения своей жилищной проблемы. О том, что этот элемент сработал, свидетельствуют сроки реализации Программы.

Использование именных блокированных счетов позволило выделить денежные средства субсидий непосредственно каждому участнику Программы на решение его жилищной проблемы, а не строительным организациям или застройщикам на строительство.

Одновременно данная схема позволила установить жесткий контроль со стороны уполномоченных банков за целевым использованием участниками Программы выделенных денег только на приобретение ими жилья, т.к. перечисление денежных средств с блокированных счетов допускалось только в безналичной форме при наличии подписанного договора купли-продажи или договора об участии в долевом строительстве и при условии одновременного перечисления гражданином собственных или привлеченных средств (в тех случаях, когда стоимость приобретения жилья превышала размер выделенной субсидии).

В результате действия такого механизма удалось добиться целевого использования денежных средств и существенно сократить сроки решения гражданами своих жилищных проблем. Так, если по данным Администрации, при традиционном бюджетном финансировании строительства за 1993-1994 г. жильем было обеспечено всего 405 семей военнослужащих, то использование механизма блокированных именных счетов позволило за 8-9 месяцев реализации Программы 781 семье военнослужащих улучшить свои жилищные условия.

Несомненным достоинством механизма блокированных целевых счетов явилась абсолютная наглядность движения всех денежных средств с момента их зачисления на блокированные счета до момента их перечисления непосредственным продавцам жилья, а также простота контроля за правильностью индексирования денежных средств.

Жесткие санкции по отношению к банкам за нецелевое использование денежных средств, перечисленных на блокированные целевые счета, материальная ответственность банков за каждый рубль, оговоренные в договорах, подписанных между уполномоченными банками и Администрацией, стимулировали банки осуществлять тщательную юридическую проверку каждого договора, предлагаемого участниками Программы.

В рамках Программы удалось реализовать, хоть и в небольшом объеме, задачу привлечения внебюджетных средств (собственные средства участников и кредиты банков).

Уполномоченные банки были готовы выдать большее количество кредитов, однако существующий порядок регистрации договора залога, требующий уплаты госпошлины в размере 3% от стоимости закладываемого имущества (в данном случае речь идет о жилье), приводил к существенному "удорожанию" кредитов для участников Программы и заставлял их отказываться от использования предоставленной возможности. В результате выданное количество кредитов оказалось небольшим. Тем не менее эксперимент показал, что граждане готовы вкладывать и собственные средства, если при этом улучшается качество приобретаемого ими жилья.

Анализ организационной части проведения эксперимента позволяет сделать вывод о том, что его успешной реализации существенно способствовала большая подготовительная работа, проведенная Администрацией области. Это касается как методического обеспечения реализации Программы (к началу реализации Программы был разработан и утвержден пакет документов, в которых были зафиксированы все важнейшие условия Программы и функции всех ее участников), так и большой разъяснительной работы Администрации среди всех участников эксперимента.

Однако, ход реализации Программы позволил выявить некоторые недостатки, которые были допущены при определении условий Программы. Это касается прежде всего проблемы незавершенного строительства.

По условиям Программы военнослужащим было предоставлено право приобретать жилье посредством заключения договоров об участии в долевом строительстве при достройке домов высокой степени технической готовности (не менее 70% готовности, срок ввода в эксплуатацию не более 3-4 месяцев).

В результате, как видно из приведенных выше цифр, договора на участие в долевом строительстве заключили 312 семей. И хотя до окончания срока действия Программы еще осталось некоторое время, уже сейчас с большей степенью вероятности можно сделать вывод о том, что, к сожалению, часть из этих договоров не будет исполнена, т.е. часть средств опять будет заморожена в незавершенном строительстве, а участники Программы окажутся в ситуации ожидания окончания строительства своего жилья на неопределенный срок. Подтверждением этому выводу служат уже имеющиеся в рамках Программы случаи, когда по условиям договора об участии в долевом строительстве деньги с блокированного счета были перечислены строительной организации и срок предоставления жилья военнослужащему уже наступил, а строительство еще не завершено, т.к. другие дольщики не оплатили свою часть строительства и неизвестно, когда они смогут это сделать. В результате может оказаться, что после окончания срока Программы часть участников окажется без жилья, хотя средства субсидий будут израсходованы, что может привести к дискредитации самого механизма блокированных целевых счетов.

Чтобы избежать в будущем возможность возникновения подобных проблем, предлагается при использовании механизма блокированных целевых счетов разрешить заключение договоров об участии в долевом строительстве при достройке домов высокой степени технической готовности, однако, перечисление денежных средств с блокированного целевого счета осуществлять только в момент передачи достроенного жилья в собственность гражданина, которому была выделена субсидия. Финансирование же достройки жилья должно осуществляться за счет собственных или привлекаемых средств застройщика, включая строительные кредиты банков.

Такой подход гарантировал бы приобретение гражданами жилья в определенные сроки и позволил бы избежать замораживания средств в незавершенном строительстве.

Следует также обратить внимание на тот факт, что, как показывает опыт, участники стараются не заключать договора купли-продажи, а используют договор долевого участия с целью избежать высокого налога на сделку купли-продажи. Может быть имело бы смысл освободить эти субсидии от уплаты налога на них при приобретении жилья по договору купли-продажи.

Следует отметить также, что по условиям Программы для определения размера выделяемой гражданину субсидии использовалась только величина стоимости строительства одного квадратного метра жилья, независимо от выбранного участником Программы способа решения своей жилищной проблемы.

По всей видимости, в будущем более целесообразно было бы использовать не только величину стоимости строительства, но и стоимости приобретения жилья при расчете размера выделяемой субсидии в зависимости от конкретного способа использования выделенной субсидии.

При более широком внедрении механизма блокированных целевых счетов необходимо более осторожно подходить к выбору схемы индексации денежных средств уполномоченными банками. Следует иметь в виду, что наилучшим вариантом была бы индексация банками средств на блокированных целевых счетах на основе индексов изменения стоимости строительства и приобретения жилья в регионе (большей из двух величин), либо, по крайней мере, по рыночной процентной ставке (например, по межбанковской кредитной ставке).

Администрация должна более строго подходить к заключению договоров с уполномоченными банками и контролировать безусловное соблюдение всех его условий. В качестве приложения к такому договору должны быть включены все установленные единые формы отчетности и подробное описание всех функций уполномоченного банка.

В условиях Программы должен быть четко определен порядок возврата банками денежных средств в бюджет Администрации в случае невыплаты кредита участником Программы и наложения взыскания на заложенное жилье.

Приложение N 2

Образец свидетельства о предоставлении безвозмездной субсидии

Субъект Российской Федерации

Свидетельство

свидетельство о выделении безвозмездной субсидии на

приобретение (строительство) жилья за счет средств

(название источника финансирования)

Номер свидетельства ____________________ Дата выдачи ____________________

Размер субсидии:

В %	Первичный рынок (млн. руб.)	Вторичный рынок (млн. руб.)

     Администрация ______________________________________________________

                         (название субъекта Российской Федерации)

удостоверяет, что

_________________________________________________________________________

                        (фамилия, имя, отчество)

является участником Программы предоставления безвозмездных субсидий на приобретение (строительство) жилья.

Данный документ дает участнику Программы право открыть именной блокированный счет в банке уполномоченном на проведение Программы, на который будут зачислены средства выделенной субсидии в течение не более ... дней после открытия блокированного счета. Средства с блокированного счета могут быть использованы на приобретение (строительство) жилья в соответствии с условиями и требованиями Программы.

Дата истечения трехмесячного срока действия свидетельства _______________

Дата истечения срока действия свидетельства               _______________

Глава Администрации

______________________                 __________________________________

     Субъект РФ                          (подпись, печать администрации)

Приложение N 3

Основные вопросы подготовки Положения о порядке проведения конкурса
по определению уполномоченных банков

Высшая финансовая структура Администрации субъекта РФ разрабатывает положение о порядке проведении конкурса по отбору уполномоченных банков и является организатором проведения этого конкурса.

Положение определяет общий порядок подготовки и проведения конкурса по определению банков, ответственных за работу со средствами, выделяемыми субъекту РФ из республиканского бюджета для предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья.

Целью проведения конкурса является выявление наиболее надежных банков для организации работы с денежными средствами, выделяемыми в виде субсидий, и заключение по результатам конкурса договоров между Администрацией субъекта РФ и банками-победителями на организацию работ с денежными средствами, выделяемыми в виде субсидий.

Основными принципами конкурса являются создание равных условий для всех претендентов, объективность оценки и единство требований.

Участники конкурса и их основные функции

Основными участниками конкурса являются конкурсная комиссия и организатор конкурса, утверждаемые главой Администрации субъекта РФ, и соискатели.

Организатор конкурса осуществляет следующие основные функции:

- подготавливает документы для объявления конкурса;

- публикует информацию об объявлении конкурса;

- рассылает приглашения;

- направляет и контролирует деятельность конкурсной комиссии и привлекаемых экспертно-консультационных организаций по сбору и анализу предложений претендентов и по проведению конкурса, по подготовке необходимой документации, основные из которых:

- положение о порядке проведения конкурса;

- документ, описывающий принципы и порядок участия банков в реализации Программы по предоставлению безвозмездных субсидий;

- проект договора с банками по результатам конкурса;

- все разработанные документы должны быть утверждены Главой Администрации субъекта РФ;

- публикует информацию о результатах конкурса.

Конкурсная комиссия самостоятельно разрабатывает и утверждает регламент своей работы и осуществляет следующие основные функции:

производит сбор и регистрацию заявок и предложений на участие в конкурсе, выдает документ, подтверждающий прием и регистрацию предложений, обеспечивает хранение представленных соискателями предложений;

- знакомит соискателей с условиями конкурса;

- осуществляет оценку представления предложений, процедуру конкурса и его оформление;

- определяет победителей или принимает иное решение по результатам конкурса.

Соискателями могут выступать любые коммерческие банки или их филиалы, расположенные на территории субъекта РФ. В обязанности соискателей входит подача заявки на участие в конкурсе и предложений в соответствии с условиями конкурса.

Банк приобретает статус соискателя с момента подачи заявки в конкурсную комиссию. Соискатель имеет право получать от конкурсной комиссии исчерпывающую информацию по условиям и порядку проведения конкурса.

Предложения, представляемые соискателями в конкурсную комиссию

Предложения разрабатываются банками в соответствии с требованиями, установленными для банков документами, обозначенными выше, и подаются в конкурсную комиссию в запечатанном виде.

Предложения соискателей в обязательном порядке должны содержать подробное описание условий, предлагаемых банком, при выполнении следующих обязательств:

- открытие именных блокированных целевых счетов гражданам, сдавшим в банк свое Свидетельство о предоставлении безвозмездной субсидии, в объеме передаваемых банку средств;

- организация расчетно-кассового обслуживания открытых в банке именных блокированных целевых счетов граждан;

- условия индексации денежных средств субсидий, перечисленных Администрацией в банк, в период их нахождения на открытых банком блокированных целевых счетах. Сроки, величина и порядок (формула) начисления процентов (денежных средств) на средства, размещенные на блокированных целевых счетах;

- условия по предоставлению долгосрочных ипотечных кредитов.

Основным принципом, из которого должны исходить банки при разработке своих схем индексации денежных средств на блокированных целевых счетах, должна стать их защита в течение всего срока нахождения на блокированном целевом счете от инфляционных изменений в стоимости строительства или приобретения жилья так, чтобы в любой момент реального использования гражданином средств выделенной ему субсидии их размер позволил бы оплатить положенную гражданину долю строительства или приобретения жилья Предпочтительной является индексация средств субсидий, исходя из данных об индексах изменения стоимости строительства и приобретения жилья в регионе.

- Ведение контроля за целевым расходованием средств блокированных целевых счетов, осуществление экспертизы вариантов приобретения строительства жилья, контроль за покрытием гражданином недостающих средств за счет собственных или привлеченных источников.

- Регулярное предоставление Администрации отчетности о проделанной по Программе работе.

- Соискатели имеют право представить вместе с предложениями, составленными в соответствии с конкурсной документацией, дополнительные предложения.

- При оценке предложений соискателей по работе со средствами субсидий конкурсная комиссия должна руководствоваться следующими основными критериями.

- Надежность банка (финансовое положение, показатели ликвидности).

- Сравнительный уровень привлекательности для администрации и граждан предложенных банком условий по работе со средствами субсидий, особенно в части обеспечения антиинфляционной защиты этих средств, а также условий предоставления долгосрочных ипотечных кредитов.

- Предоставляемые соискателем гарантии возвратности передаваемых администрацией средств.

- Опыт и результаты предшествующей работы соискателя по программам, реализуемым администрацией, уровень квалификации его персонала, уровень деловой репутации.

- Реализуемые банком программы ипотечного кредитования.

При определении порядка проведения конкурса следует учитывать следующее:

Банки информируются о сроках рассмотрения представленных ими предложений.

Вскрытие конвертов производится при наличии полномочного состава конкурсной комиссии.

Конкурсная комиссия имеет право приглашать представителей соискателей на собеседование, запрашивать у них и из других источников дополнительные сведения, документы.

Конкурсная комиссия проверяет соответствие представленных предложений требованиям, зафиксированным в документах, подготовленных ею, и составляет протокол о результатах проверки.

На основе критериев, описанных выше, конкурсная комиссия определяет банки-победители, предложения которых наиболее полно отвечают требованиям.

Решение конкурсной комиссии оформляется протоколом.

Конкурсная комиссия сообщает участникам результаты конкурса и победителям направляет официальное извещение.

Конкурсная комиссия может принять решение о закрытии конкурса без объявления победителей.

Утверждение результатов конкурса

Протокол о результатах конкурса конкурсная комиссия представляет в трехдневный срок Главе Администрации субъекта РФ.

Конкурс считается завершенным после утверждения его результатов Главой Администрации субъекта РФ.

Если в результате проведенного конкурса победители не определены или по его результатам не заключены договоры между Администрацией и банками-победителями, назначается повторный конкурс.

Результаты конкурса публикуются организатором в недельный срок с момента их утверждения.

Заключение договора между Администрацией субъекта РФ
и банками-победителями конкурса

После получения официального извещения банк-победитель должен заключить договор с высшей финансовой структурой Администрации субъекта РФ на организацию работы с денежными средствами.

Договор заключается по форме, подготовленной в соответствии с утвержденным проектом, о котором упоминалось выше. В договор могут быть внесены по взаимному согласию изменения и дополнения, не меняющие его условия существенным образом. Неотъемлемой частью договора должен быть документ, подробно описывающий принципы и порядок участия банков в реализации Программы.

В случае отказа победителя от заключения такого договора, результаты конкурса в отношении него аннулируются.

Приложение N 4

Условный пример возможной схемы индексации денежных средств субсидии

Настоящее Приложение распространяется на участников Программы предоставления субсидии на строительство и приобретение жилья в N-области (далее Программы) и на уполномоченные баржи, заключившие договор об индексации средств, размещенных на блокированных именных счетах, по базовым ценам, устанавливаемым ежемесячно Администрацией N-области в рамках Программы.

Договор, заключаемый участником Программы и уполномоченным банком, должен содержать следующие условия:

I вариант:

1. При поступлении бюджетных средств в объеме размера выделенной субсидии на именной целевой счет владельца, уполномоченный банк делает пересчет поступившей суммы по базовой цене в количестве квадратных метров, которые фиксируются на весь срок действия Свидетельства. Количество квадратных метров определяется по формуле:

                                    н

                                   С

                              К = ---, где

                                    н

                                   Ц

     К - фиксируемое количество квадратных метров в базовых ценах;

      н

     С  - сумма поступивших  бюджетных  средств  на  блокированный  счет,

                                          н    н

которая является большей из двух величин С  и С , где:

                                          1    2

      н

     С  - размер денежных средств субсидии,  выделенных  на  приобретение

      1

жилья на первичном рынке;

      н

     С  - размер денежных средств субсидии,  выделенных  на  приобретение

      2

жилья на вторичном рынке;

      н

     Ц -  базовая  цена,  установленная  на  месяц  выдачи Свидетельства,

предъявленного в уполномоченный банк, которая является  большей  из  двух

         н    н

величин Ц  и Ц , где:

         1    2

      н

     Ц  - базовая  цена  квадратного  метра  для  приобретения  жилья  на

      1

первичном рынке на месяц выдачи Свидетельства,

      н

     Ц  - базовая цена квадратного  метра  для  приобретения   жилья   на

      2

вторичном рынке на месяц выдачи Свидетельства.

Уполномоченный банк выдает владельцу именного блокированного счета гарантийного письмо о предоставлении в течение срока действия Свидетельства финансовых ресурсов в размере оплаты зафиксированного количества квадратных метров в базовых ценах, установленных Программой на месяц заключения сделки по приобретению жилья.

Получаемые квадратные метры в базовых ценах округляются с точностью до первого знака после запятой (до десятой доли квадратного метра).

2. В момент приобретения владельцем Свидетельства жилья (доли в строящемся жилье), банк на день платежа производит расчет денежных средств, исходя из зафиксированного количества квадратных метров и базовой цены, установленной на месяц совершения сделки.

Размер денежных средств, выплачиваемых продавцу (застройщику), в этом случае рассчитывается следующим образом:

                             к        t

                            С  = К х Ц , где

      к

     С -  Размер  денежных  средств  на  момент   платежа   по   договору

купли-продажи  (или   др.  договору)  между  владельцем  Свидетельства  и

продавцом жилья (доли в строящемся жилье),  выплачиваемых  уполномоченным

банком с блокированного счета;

     К - количество зафиксированных квадратных метров;

     Ц   -  базовая  цена   квадратного  метра,  установленная  на  месяц

      12

осуществления платежа, где:

      t

     Ц  - базовая  цена  квадратного  метра  для  приобретения  жилья  на

      1

первичном рынке, установленная Программой на месяц заключения сделки.

      t

     С -  базовая  цена  квадратного  метра  для  приобретения  жилья  на

      2

вторичном рынке, установленная Программой на месяц заключения сделки.

Использование той или иной величины зависит от конкретного варианта сделки.

II вариант:

                             н

     1. Бюджетные средства  С  в размере  выделенной субсидии,  поступают

на блокированный   счет  владельца   Свидетельства,  причем перечисляется

                         н    н

большая из двух величин С  и С  (см. расшифровку  в 1 варианте.

                         1    2

     2. Рассчитывается индекс изменения базовых цен I  и I , где:

                                                     1    2

           t    н

          Ц  - Ц

           1    1

     I  = ------- - индекс для базовых цен на первичном рынке,

      1     н

           Ц

            1

           t    н

          Ц  - Ц

           2    2

     I  = ------- - индекс для базовых цен на вторичном рынке.

      2     н

           Ц

            2

                   t    н

     (Расшифровку Ц  и Ц  см. в первом варианте)

3. Размер денежных средств, выплачиваемых продавцу (застройщику) с блокированного счета в момент заключения сделки, рассчитывается следующим образом:

      н     н

     C  = С  х I  - для первичного рынка,

      1    1    1

      Н     н

     С  = С  х I  - для вторичного рынка.

      2    2    2