Кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда от 12 октября 2006 г. N 33-514/2006 Органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать на какое муниципальное учреждение возложить контроль за использованием муниципального имущества, а также устанавливать какому именно органу местного самоуправления подотчетно в своей деятельности данное муниципальное учреждение

Кассационное определение СК по гражданским делам Камчатского областного суда
от 12 октября 2006 г. N 33-514/2006

Судебная коллегия по гражданским делам Камчатского областного суда в составе:

председательствующего Миронова А.А.,

судей Козлинской Н.М., Стальмахович О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Петропавловске-Камчатском Камчатской области 12 октября 2006 года дело по кассационным жалобам исполняющего обязанности председателя Комитета по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа Кондрашина С.Г., председателя Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Данкулинца И.Ю. на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 14 июля 2006 года, которым постановлено:

Заявление прокурора г. Петропавловска-Камчатского удовлетворить.

Признать противоречащими закону, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня принятия следующие нормы Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 28 декабря 2005 года N 263-р:

в части 3 статьи 3 слова "а также Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - "Комитет") и юридические лица";

в части 1 статьи 5 слова "и Комитет";

в части 1 статьи 6 слова "в пределах, установленных их уставами, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами по вопросам управления имуществом";

части 3 и 7 статьи 7;

в части 1 статьи 8 слово "Комитетом";

в абзаце 1 части 3 статьи 8 слова "приказ Комитета и";

часть 7 статьи 8;

в части 8 статьи 8 слова "по решению Комитета";

часть 2 статьи 9;

часть 2 статьи 10;

абзац 2 части 2 статьи 11;

часть 4 статьи 11;

абзац 1 части 2 статьи 12;

в части 6 статьи 12 слова "предоставляется Комитетом";

абзац 2 части 1 статьи 13;

абзацы 2 и 4 части 3 статьи 13;

абзац 1 части 6 статьи 14;

части 3, 4, 5 статьи 21;

часть 2 статьи 22.

Обязать Городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать в газете "Вести" сообщение о принятом судом решении по данному делу.

Взыскать с Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 руб.

Заслушав доклад судьи Козлинской Н.М., объяснения представителя Комитета по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа Платонову Е.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя исполняющего обязанности прокурора г. Петропавловска-Камчатского Дудина М.В. старшего помощника прокурора г. Петропавловска-Камчатского Сердюк Л.А., просившей производство по делу прекратить в части признания недействующими слов "а также Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - "Комитет") и юридические лица" в части 3 статьи 3; слов "и Комитет" в части 1 статьи 5; слов "в пределах, установленных их уставами, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами по вопросам управления имуществом" в части 1 статьи 6; части 3 статьи 7; слов "приказ Комитета и" в абзаце 1 части 3 статьи 8 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в Петропавловск-Камчатском городском округе, в остальной части это же решение оставить без изменения, аналогичное мнение прокурора Ковалевой О.И., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия установила:

Прокурор г. Петропавловска-Камчатского обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Городской Думы от 28 декабря 2005 года N 263-р (далее Положение), а именно:

в части 3 статьи 3 слова "а также Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - "Комитет") и юридические лица";

в части 1 статьи 5 слова "и Комитет";

в части 1 статьи 6 слова "в пределах, установленных их уставами, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами по вопросам управления имуществом";

части 3 и 7 статьи 7;

в части 1 статьи 8 слово "Комитетом";

в абзаце 1 части 3 статьи 8 слова "приказ Комитета и";

часть 7 статьи 8;

в части 8 статьи 8 слова "по решению Комитета";

часть 2 статьи 9;

часть 2 статьи 10;

абзац 2 части 2 статьи 11;

часть 4 статьи 11;

абзац 1 части 2 статьи 12;

в части 6 статьи 12 слова "предоставляется Комитетом";

абзац 2 части 1 статьи 13;

абзацы 2 и 4 части 3 статьи 13;

часть 6 статьи 14;

части 3, 4, 5 статьи 21;

часть 2 статьи 22.

В обоснование своих требований указал, что отдельные нормы названного Положения противоречат федеральному законодательству и должны быть признаны недействующими и не влекущими правовых последствий с 1 января 2006 года.

В частности, по утверждению прокурора, часть 3 статьи 3 Положения, в соответствии с которой от имени Города права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью осуществляют Городская Дума, глава округа, другие органы местного самоуправления, а также Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа и юридические лица, противоречит части 1 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ N 131-ФЗ), части 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее ФЗ N 161-ФЗ), части 2 статьи 295 ГК РФ, части 1 статьи 297 ГК РФ, части 1 статьи 298 ГК РФ, из которых следует, что юридические лица не могут осуществлять права собственника от имени муниципального образования.

Кроме того, Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа не является органом местного самоуправления, а потому не вправе осуществлять права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования.

Слова "и Комитет" в части 1 статьи 5 Положения, части 3 и 7 статьи 7, части 1, 3, 7, 8 статьи 8, часть 2 статьи 9, часть 2 статьи 10, части 2 и 4 статьи 11, части 2 и 6 статьи 12, часть 3 статьи 13, абзац 1 части 6 статьи 14, часть 2 статьи 22 Положения также противоречат части 1 статьи 51 ФЗ N 131-ФЗ по указанным выше основаниям.

Часть 1 статьи 6 Положения, согласно которой муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в соответствии с целями их создания в пределах, установленных их уставами, настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами по вопросам управления имуществом, противоречит статье 294 ГК РФ и части 1 статьи 296 ГК РФ, в соответствии с которыми муниципальное унитарное предприятие, казенное предприятие, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом.

Абзацем 2 части 1 статьи 13 и абзацем 2 части 3 статьи 13 Положения предусмотрена возможность передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование муниципальному унитарному предприятию. Данные нормы противоречат части 2 статьи 113 ГК РФ, части 2 статьи 2 ФЗ N 161-ФЗ, согласно которым, в силу прямого указания закона, муниципальное имущество принадлежит муниципальному предприятию исключительно на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Части 3, 4, 5 статьи 21 Положения, устанавливающие нормы ведения бухгалтерского учета Казны, противоречат части 1 статьи 7 ФЗ N 131-ФЗ, в соответствии с которой муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения. В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы финансового регулирования находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

По утверждению прокурора, ни Федеральным законом от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее ФЗ N 129-ФЗ), ни ФЗ N 131-ФЗ право регулировать вопросы бухгалтерского учета органам местного самоуправления не предоставлено.

В судебном заседании старшие помощники прокурора г. Петропавловска-Камчатского Ближникова В.И., Сердюк Л.А. заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Зайцева О.В. и Комитета по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа Платонова Е.В. с заявлением не согласились.

Рассмотрев дело, суд постановил указанное решение.

В кассационных жалобах исполняющий обязанности председателя Комитета по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа Кондрашин С.Г. и председатель Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Данкулинец И.Ю., не соглашаясь с решением суда, просят его отменить по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 362 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Удовлетворяя заявление прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству обжалуемых норм Положения, а именно слов "а также Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - "Комитет") и юридические лица" в части 3 статьи 3; слов "и Комитет" в части 1 статьи 5; части 3 и 7 статьи 7; слова "Комитетом" в части 1 статьи 8; слов "приказ Комитета и" в абзаце 1 части 3 статьи 8; часть 7 статьи 8; слов "по решению Комитета" в части 8 статьи 8; части 2 статьи 9; абзаца 2 части 2 статьи 11; абзаца 1 части 2 статьи 12; слов "предоставляется Комитетом" в части 6 статьи 12; абзаца 1 части 6 статьи 14; части 2 статьи 22 Положения, суд исходил из того, что Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа (далее Комитет), будучи органом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, не вправе осуществлять функции управления и распоряжения муниципальным имуществом в соответствии с нормами обжалуемого Положения, так как только органы местного самоуправления, к которым Комитет не относится, наделены правом владения и распоряжения муниципальным имуществом от имени муниципального образования.

Такой вывод суда основан на корреспонденции норм Федерального законодательства, а именно: статьи 124, части 2 статьи 125 ГК РФ, статьи 51 ФЗ 131-ФЗ, а также статьи 62 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа, которые, по мнению суда, свидетельствуют о том, что распоряжение и управление муниципальным имуществом может осуществляться только органами местного самоуправления, которые уполномочены представлять муниципальное образование как собственника имущества по прямому указанию закона.

В этой связи, как указал суд в своем решении, Комитет не может осуществлять управленческо-распорядительные функции относительно имущества Петропавловск-Камчатского городского округа и представлять округ в правоотношениях, связанных с созданием, наделением имуществом и муниципальных предприятий и учреждений.

Этот вывод суда нельзя признать правильным, поскольку он сделан без учета других норм федерального законодательства, позволяющих сделать вывод об обратном.

Кроме того, судом неправильно применено и положение статьи 125 ГК РФ.

Так, в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления имеют свою структуру. Структура администрации утверждается представительным органом муниципального образования.

В соответствии со статьей 41 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа в структуру администрации входят департаменты, управления, отделы, комиссии и комитеты.

При этом органы администрации могут быть как юридическими лицами, так и не иметь такого статуса.

Часть 3 статьи 62 этого же Устава гласит, что именно в структуре администрации (а не в структуре органов местного самоуправления) создается орган по управлению имуществом.

Решением Петропавловск-Камчатской городской Думы от 29 декабря 2005 года N 265-р утверждена структура администрации Петропавловск-Камчатского городского округа. Комитет входит в ее структуру и имеет статус юридического лица, одновременно являясь составной частью органа местного самоуправления. В связи с чем наделение его полномочиями по управлению и распоряжению имуществом специальным нормативным актом, изданным представительным органом, в данном случае обжалуемыми нормами Положения, не может противоречить действующему законодательству.

Более того, часть 3 статьи 125 ГК РФ прямо предусматривает возможность представлять муниципальное образование как публично-правового органа и собственника имущества органам местного самоуправления, юридическим лицам и гражданам, которые осуществляют представительство по специальному поручению муниципального образования.

Для Комитета обжалуемые нормы Положения являются тем самым "специальным поручением", о котором ведется речь в упомянутой выше норме части 3 статьи 125 ГК РФ норме, и нормативным актом, определяющим компетенцию Комитета в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Кроме того, определение статуса Комитета и выражение воли органов местного самоуправления Петропавловск-Камчатского городского округа на то, чтобы и Комитет от имени Петропавловск-Камчатского городского округа выступал в отношениях по управлению и распоряжению муниципальным имуществом в пределах, установленных нормативными актами, содержит новая редакция статьи 5 оспариваемого Положения, согласно которой Комитет по управлению имуществом Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - Комитет), как орган администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, наделенный правами юридического лица, в соответствии с частью 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, уполномочивается настоящим Положением на осуществление от имени собственника муниципального имущества - Петропавловск-Камчатского городского округа прав владения, пользования и распоряжения имуществом в пределах, установленных настоящим Положением, Положением о Комитете и иными нормативными правовыми актами.

Названная редакция статьи 5, равно как и другие изменения оспариваемых норм Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 28 декабря 2005 г. N 263-р, приняты Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа 12 июля 2006 г. и вступили в силу со дня их официального опубликования в газете "Вести" за N 29 от 19 июля 2006 года. В частности, внесены следующие изменения:

Второе предложение части 3 статьи 3 изложено в следующей редакции:

"От имени Города права владения, пользования и распоряжения имуществом осуществляют Городская Дума, Глава округа, другие органы местного самоуправления, в соответствии с федеральными законами, Уставом Города и настоящим Положением.".

В части 1 статьи 6 слова "в пределах, установленных их уставами настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами по вопросам управления имуществом" исключены.

Часть 3 статьи 7 изложена в следующей редакции:

"3. Имущество на праве хозяйственного ведения за муниципальным унитарным предприятием закрепляется приказом Комитета, на основании которого составляется акт приема-передачи.".

Абзац первый части 3 статьи 8 изложен в следующей редакции:

"Имущество на праве оперативного управления за муниципальным учреждением (предприятием) закрепляется приказом Комитета, на основании которого составляется акт приема-передачи.".

Часть 2 статьи 12, после слов "учреждениями (предприятиями)," дополнена словами "в соответствии со статьей 5 настоящего Положения,".

В абзаце первом и втором части 3 статьи 21 слова "Бухгалтерский учет" заменены словом "Учет".

Абзацы второй и третий части 4 статьи 21 исключены.

В части 2 статьи 22 слово "своих" исключено.

Нельзя согласиться с выводом суда и в части признания противоречащим федеральному законодательству абзаца 2 части 1 статьи 13, абзацев 2 и 4 части 3 этой же статьи 13, поскольку ни Гражданский кодекс РФ, ни Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не содержит запрета для собственника имущества на заключение с унитарным предприятием договора безвозмездного пользования при закреплении за ним муниципального имущества. Тем более, что в оспариваемом абзаце 2 части 1 статьи 13 Положения изначально предусматривается цель передачи не для использования в хозяйственной деятельности, а для обеспечения сохранности имущества, что также не противоречит действующему законодательству. Право же собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении либо закрепленного за казенным предприятием или учреждением, урегулировано положениями статей 295, 296 ГК РФ, согласно которых оспариваемые нормы Положения не затрагивают интересы собственника имущества. Поэтому у суда не было оснований признать их противоречащими федеральному законодательству.

В силу статей 130-132 Конституции Российской Федерации муниципальные органы самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их компетенции.

Следовательно, названные органы вправе самостоятельно решать на какое муниципальное учреждение возложить контроль за использованием муниципального имущества, а также устанавливать какому именно органу местного самоуправления Комитет подотчетен в своей деятельности.

В связи с чем, у суда не имелось оснований признавать часть 7 статьи 7, часть 7 статьи 8 и часть 2 статьи 22 Положения противоречащими федеральному законодательству.

В тоже время суд пришел к правильному выводу о том, что ни Федеральным законом N 129-ФЗ, ни Федеральным законом N 131-ФЗ право регулировать вопросы бухгалтерского учета органам местного самоуправления не предоставлено.

Однако, установив названный факт, суд признал полностью несоответствующими федеральному законодательству нормы, содержащиеся в частях 3, 4 и 5 статьи 21 Положения, в которых имеются упоминания о "бухгалтерском учете".

Между тем, в оставшемся изложении нарушений федерального законодательства не имеется.

Более того, никто из сторон не ставил вопрос о признании их недействующими в изложенной редакции в полном объеме.

С учетом изложенного, у суда не имелось оснований признавать все содержание оспариваемых частей статьи 21 Положения недействующими, поэтому решение и в этой части также не может быть признано законным.

К такому выводу судебная коллегия пришла, учитывая и то, что в этих нормах, с учетом внесенных в них изменений, о чем указывалось выше, слова "бухгалтерский учет" заменены на слово "учет", а абзацы 2 и 3 части 4 статьи 21 исключены.

При таких обстоятельствах, с учетом требований законодательства, постановленное решение подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора города Петропавловска-Камчатского.

Руководствуясь ст. ст. 362, 366 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатской области от 14 июля 2006 года отменить.

В удовлетворении заявления прокурора г. Петропавловска-Камчатского Кривенко В.В. о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в Петропавловск-Камчатском городском округе, утвержденного решением Городской Думы от 28 декабря 2005 года N 263-р, отказать за необоснованностью.

Председательствующий

Судьи