Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 6 марта 1997 г. "По делу о проверке конституционности абзаца 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан от 12 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", части первой статьи 3, частей шестой и седьмой статьи 18, части первой и абзаца 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан от 8 июля 1996 года "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан" в связи с жалобами граждан И.Н.Алавова, И.А.Кубатова, И.А.Курбанова, М.М.Шахбанова и других, а также запроса судьи Ленинского районного суда г. Махачкалы О.Г.Кадырова"

Конституционный Суд Республики Дагестан в составе и.о. председателя Конституционного Суда Республики Дагестан, заместителя председателя Конституционного Суда Республики Дагестан С.К.Давудова, судьи - секретаря Конституционного Суда Республики Дагестан О.Г.Шапиевой, судьи Конституционного Суда Республики Дагестан P.M.Акутаева,

с участием представителей стороны, обратившейся с жалобами в Конституционный Суд Республики Дагестан граждан: И.Н.Алавова, И.А.Кубатова, И.А.Курбанова, М.М.Шахбанова (Каякентский район), Ф.Н.Фатуллаева (Дербентский район), М.Х.Кунбуттаева (Лакский район), А.Ш.Шарапудинова (Цунтинский район), У.М.Адаева, Г.А.Азизова, И.М.Османова (г.Избербаш);

представителя стороны, принявшей оспариваемые акты, А.Т.Рагимова - председателя Комитета по законодательству, законности, государственному устройству и местному самоуправлению Народного Собрания Республики Дагестан;

представителей Государственного Совета Республики Дагестан: Ш.Р.Рамазанова - члена Государственного Совета Республики Дагестан, начальника Управления по кадровой политике Государственного Совета Республики Дагестан, М.Д.Омарова - начальника Правового управления Государственного Совета Республики Дагестан;

представителя Правительства Республики Дагестан А.А.Алиева - и.о. министра юстиции Республики Дагестан;

И.М.Яралиева - Прокурора Республики Дагестан;

Э.А.Гасанова - заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Республики Дагестан,

руководствуясь статьей 113 (часть 4) Конституции Республики Дагестан, частями третьей и седьмой статьи 3, статьями 31 и 32 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан от 12 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", части первой статьи 3, частей шестой и седьмой статьи 18, части первой и абзаца 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан от 8 июля 1996 года "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан".

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан У.М.Адаева, Г.А.Азизова, И.Н.Алавова, А.Р.Ахадуллаева, И.А.Кубатова, М.Х.Кунбуттаева, И.А.Курбанова, И.М.Османова, С.М.Султанова, А.Ф.Ферзидаева, Ф.Н.Фатуллаева, А.Ш.Шарапудинова, М.М.Шахбанова, Ф.А.Ярахмедова и запрос судьи Ленинского районного суда города Махачкалы О.Г.Кадырова о проверке конституционности указанных положений Законов Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" и "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", соединённые Судом в одном производстве.

В Суд по данному вопросу поступили также жалобы граждан И.А.Абдуллаева, С.С.Агаларова, Ш.Д.Аллахвердиева, М.М.Гасанова, С.А.Мамедова, И.А.Мирзаева, Ш.М.Мусаева, А.Д.Рустамова, Г.А.Султанова, Х.У.Увайсова, А.Т.Касаева, которых Суд не признал стороной по настоящему делу в связи с несоблюдением всех требований, предъявляемых к обращению.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями нормы законов Конституции Республики Дагестан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика P.M.Акутаева, объяснения представителей сторон, выступления свидетелей, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Дагестан установил:

1. Народным Собранием Республики Дагестан в соответствии с пунктом 12 статьи 81 Конституции Республики Дагестан принято постановление от 28 ноября 1996 года "О назначении выборов глав администраций районов, городов Республики Дагестан". Согласно данному постановлению 6 апреля 1997 года выборы должны проводиться в 26 районах и 7 городах Республики Дагестан.

Территориальные избирательные комиссии в порядке, предусмотренном пунктом 6 статьи 18 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", направили данные о кандидатурах для избрания на должность главы администрации района, города в Государственный Совет Республики Дагестан для принятия решения о рекомендации кандидатур на должность главы администрации.

Государственный Совет Республики Дагестан, руководствуясь абзацем 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", частью первой статьи 3, частью седьмой статьи 18 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", по согласованию с Правительством Республики Дагестан, не рекомендовал 66 граждан, представивших в территориальные избирательные комиссии документы для регистрации в качестве кандидатов на должность главы местной администрации. По этой причине территориальные избирательные комиссии на основании части 8 статьи 18, части первой и абзаца 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан" отказали указанным лицам в регистрации их кандидатами на должность главы местной администрации.

Граждане, которым было отказано в регистрации, в связи с нарушением их избирательных прав обратились в суды общей юрисдикции. Полагая, что судами общей юрисдикции при рассмотрении дел могут быть применены положения абзаца 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", части первой статьи 3, частей шестой и седьмой статьи 18, части первой и абзаца 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", которые, по их мнению, противоречат Конституции Республики Дагестан (статьи 8, 32 (части 2, 3), 123, 124), в последующем обратились в Конституционный Суд Республики Дагестан с жалобами о проверке конституционности указанных положений Законов Республики Дагестан.

В Конституционный Суд также обратился судья Ленинского районного суда города Махачкалы О.Г.Кадыров с аналогичным запросом по делу М.М.Курбаналиева.

В жалобах и в запросе приводятся доводы о том, что согласно частям 2 и 3 статьи 32 Конституции Республики Дагестан граждане Республики Дагестан имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, за исключением лиц, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, заявители полагают, что в соответствии со статьями 8, 123, 124, 125 Конституции Республики Дагестан, с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, Государственный Совет Республики Дагестан не вправе вмешиваться в вопросы формирования органов местной администрации.

2. Суд считает, что осуществляя регулирование данного вопроса законодатель должен руководствоваться статьями 8, 19, 32, 65, 123, 124, 125, Конституции Республики Дагестан, статьями 12, 19, 32, 72, 130, 131 Конституции Российской Федерации, Федеральными законами от 6 декабря 1994 года (в редакции от 26 ноября 1996 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", от 28 августа 1995 года (в редакции от 26 ноября 1996 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно части четвёртой статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" законодательные (представительные) органы вправе устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права (право граждан быть избранными); которые связаны с достижением им определённого возраста или со сроком его проживания на определённой территории Российской федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Иные условия приобретения пассивного избирательного права ни Конституцией Республики Дагестан, ни Федеральными законами не предусмотрены. Более того, согласно Конституции Республики Дагестан (статья 19, часть 2) права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены иначе как в порядке, установленном Конституцией Республики Дагестан и законом, принятым исключительно в целях защиты конституционного строя Республики Дагестан, общественной морали, прав и свобод других людей, обеспечения безопасности республики. Данное положение Конституции Республики Дагестан соответствует частям 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положениям Международного пакта о гражданских и политических правах, который признан Российской Федерацией.

Согласно Конституции Республики Дагестан (статья 17, часть 1) в Республике Дагестан права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией Республики Дагестан и общепризнанными принципами и нормами международного права. В целях обеспечения народовластия пункт "б" статьи 25 упомянутого Международного пакта предусматривает, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Таким образом, положения, содержащиеся в абзаце 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан от 12 мая 1996 года "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", в части первой статьи 3, в частях шестой и седьмой статьи 18, части первой и абзаце 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан от 8 июля 1996 года "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", в соответствии с которыми рекомендация Государственного Совета Республики Дагестан, согласованная с Правительством Республики Дагестан, выступает обязательным условием для регистрации граждан кандидатами для выборов на должность главы местной администрации района, города, района в городе территориальными избирательными комиссиями, не соответствуют статье 19 (часть 2) и статье 32 (части 2 и 3) Конституции Республики Дагестан, а также противоречат части первой статьи 3 и части четвёртой статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

3. Указанные положения Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан" свидетельствуют о том, что они противоречат и другим требованиям Конституции Республики Дагестан.

Часть первая статьи 3 и часть седьмая статьи 18 указанного Закона связывают регистрацию гражданина в качестве кандидата для выборов на должность главы местной администрации района, города, района в городе с рекомендацией Государственного Совета Республики Дагестан, выданной с учётом его деловых, профессиональных и моральных качеств. Неопределённость содержания названных оснований рекомендации не была устранена постановлением Народного Собрания Республики Дагестан от 26 сентября 1996 года "О толковании отдельных положений статей 16, 20 Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" и статьи 3 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан". Это создало возможность для произвольного их толкования и применения. Так, если на первом и третьем этапах выборов глав местных администраций районов и городов Республики Дагестан рекомендации получили по существу все граждане, представившие необходимые материалы для регистрации в качестве кандидатов на должность главы местной администрации соответствующего района, города, то на втором этапе в рекомендации без должной мотивировки было отказано 66 лицам. При юридически сходных обстоятельствах Государственным Советом Республики Дагестан дела разрешались по-разному, что повлекло для граждан неодинаковые правовые последствия.

Конституционный Суд Республики Дагестан, оценивая в соответствии с частью второй статьи 59 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" как буквальный смысл рассматриваемых актов, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, пришёл к выводу, что возможность произвольного применения закона при формировании органов местного самоуправления привела к нарушению провозглашённого Конституцией Республики Дагестан (статья 19, часть 1) равенства всех перед законом и судом.

4. Сторона, оспаривающая конституционность приведённых положений Законов Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" и "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", считает, что полномочие Государственного Совета Республики Дагестан по согласованию с Правительством Республики Дагестан рекомендовать либо отказать в рекомендации гражданам, выдвинутым избирателями соответствующего муниципального образования кандидатами для выборов на должность главы местной администрации, не соответствует конституционным принципам самостоятельности и независимости органов местного самоуправления.

Конституция Республики Дагестан (статьи 8, 123, 124, 125) предусматривает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами через образуемые ими органы, в частности местную администрацию.

Принимая во внимание то обстоятельство, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1) установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, Конституционный Суд Республики Дагестан исходит из приоритетности общих принципов организации местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по отношению к аналогичным положениям Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан". Пункт 15 части первой статьи 5 последнего из названных законов относит к полномочию органов государственной власти Республики Дагестан регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учётом исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Однако, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 5, пункт 13 части 1) подобное регулирование должно осуществляться с учётом требований указанного Федерального закона.

Следовательно, положения Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" должны учитывать и основываться на тех правовых гарантиях организации местного самоуправления, которые содержатся в Конституции Республики Дагестан и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно пункту 12 части первой статьи 4 названного Федерального закона установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Эти гарантии установлены как в самом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 3), так и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Федеральное законодательство гарантирует право гражданина участвовать в свободных выборах на основе всеобщего и равного избирательного права и не предусматривает возможность вмешательства органов государственной власти при осуществлении выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, рассмотрев в соответствии со статьёй 32 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" вопрос о соответствии Конституции Республики Дагестан оспариваемых положений Законов Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" и "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан" с точки зрения установленного Конституцией Республики Дагестан разграничения компетенции между органами государственной власти Республики Дагестан и органами местного самоуправления, Конституционный Суд Республики Дагестан пришел к выводу, что эти положения законов не соответствуют Конституции Республики Дагестан, её статьям 8, 123 (часть 1), 124 (часть 4), 125.

На основании изложенного и руководствуясь статьёй 4, частями первой и третьей статьи 57, статьями 58-60 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", Конституционный Суд Республики Дагестан постановил:

1. Признать положение абзаца 4 пункта 4 статьи 20 Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", положение части первой статьи 3 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", предусматривающие, что кандидатуры (кандидатура) для выборов на должность главы администрации района, города, района в городе рекомендуются Государственным Советом Республики Дагестан по согласованию с Правительством Республики Дагестан с учётом их деловых, профессиональных и моральных качеств, а также части шестую и седьмую статьи 18, часть первую и абзац 3 части второй статьи 20 Закона Республики Дагестан "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан", в которых обязательным условием регистрации территориальными избирательными комиссиями граждан в качестве кандидатов на должность главы местной администрации района, города, района в городе предусмотрена рекомендация Государственного Совета Республики Дагестан, согласованная с Правительством Республики Дагестан, не соответствующими Конституции Республики Дагестан, её статьям 8, 19, 32 (части 2 и 3), 65 (части 2 и 4), 123 (часть 1), 124 (часть 4), 125.

2. Согласно статье 5 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее постановление является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях Законов Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" и "О выборах главы местной администрации в Республике Дагестан" либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения. Положения этих нормативных актов не могут применяться судами, а также другими органами и должностными лицами.

3. В соответствии с пунктом 1 резолютивной части настоящего постановления территориальные избирательные комиссии обязаны регистрировать граждан, представивших необходимые для этого материалы, в качестве кандидатов для выборов на должность главы местной администрации соответствующих районов, городов Республики Дагестан, несмотря на отсутствие в материалах рекомендаций Государственного Совета Республики Дагестан, согласованных с Правительством Республики Дагестан, если при этом нет иных законных оснований для отказа в регистрации.

4. Согласно части первой статьи 64 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

5. Согласно статье 63 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" настоящее постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Республики Дагестан", "Дагестанской правде", иных официальных изданиях государственной власти Республики Дагестан.

Конституционный Суд

Республики Дагестан