Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 16 января 2015 г. N 404-15-14 О признании органа местного самоуправления нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части заключении контрактов на выполнение работ без соблюдения публичных процедур, что ограничило доступ потенциальных участников к участию в торгах (иных публичных процедурах) и привело к недопущению конкуренцию

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 16 января 2015 г. N 404-15-14

Резолютивная часть решения по делу оглашена на заседании Комиссии 29 декабря 2014 года.

В полном объеме решение изготовлено 16 января 2015 года.

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - Лужбин Е.Л., заместитель руководителя управления, члены комиссии: Фомушкина Ю.В., начальник отдела контроля органов власти, Дударева М.А., заместитель начальника отдела контроля органов власти, рассмотрела дело N 404-15-14, возбужденное в отношении Администрации Элитовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), с участием Главы администрации Элитовского сельсовета <...> установила:

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение прокуратуры Емельяновского района Красноярского края (исх. N 7/1-02-2014 от 24.11.2014, вх. N 2357 от 24.11.2014), в котором сообщается о результатах проверки соблюдения администрацией Элитовского сельсовета Емельяновского района законодательства, регулирующего порядок размещения закупок для муниципальных нужд.

Нарушение законодательства заключается, по мнению прокуратуры, в создании преимущественных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам в результате заключения с ними контрактов (на выполнение работ по отсыпке и грейдированию дорожного полотна в д.Минино) без проведения публичных процедур на основании п.4 ч.1 ст.93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

В результате заключения контрактов администрацией Элитовского сельсовета с ООО "Красноярская Дорожная строительная компания", ООО "Трансинвест", ООО "Сибинвест" на выполнение работ по транспортировке щебня, грейдированию улиц в д.Минино, как с единственными подрядчиками, вышеназванные хозяйствующие субъекты получили доступ к выполнению работ по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены договора, тем самым были поставлены в преимущественное положение с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке.

По данному факту Красноярским УФАС России на основании приказа N 698 от 08.12.2014 было возбуждено дело N 404-15-14.

К моменту рассмотрения дела Администрацией Элитовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края представлена письменная позиция (исх. б/н., б/д), заключающаяся в следующем.

В связи с отсутствием законодательно установленных ограничений для заключения контракта у единственного поставщика, заказчиком было принято решение об изменении способа закупки с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения аукциона на осуществление закупки у единственного поставщика в соответствии с частью 4 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В бюджете 2014 года на ремонт дорожного полотна в д.Минино было заложен 1 млн. рублей, на ямочный ремонт дорог д.Бугачево, с.Арейское, п.Элита было предусмотрено также около 1 млн.руб. По результатам электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования д.Минино был заключен муниципальный контракт на сумму 797,33 тыс.руб. с ООО "Мастер" и дополнительное соглашение с ООО "Мастер" на сумму 98,74 тыс.руб. В целях экономии времени и необходимости провести ремонтные работы на дорогах в летнее время, наиболее подходящее для проведения данных работ, администрацией сельсовета было принято решение не проводить аукцион на заявленную в плане-графике сумму в 600,00 тыс.руб. и заключить контракты у единственного поставщика, в связи с чем, были заключены контракты на суммы, не превышающие 100 тыс.руб. Контракты являются типовыми, в них менялись только название фирмы, сумма и реквизиты, поэтому дата заключения контракта у всех одна.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в рассмотрении дела, Комиссия пришла к следующим выводам.

Конституцией Российской Федерации (статья 8) гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах поселения. Решение вопросов местного значения должно осуществляться как в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, так и бюджетным законодательством, законодательством о размещении заказов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) дорожная деятельность включает в себя деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Исходя из части 3 статьи 15 Федерального закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности, которая отнесена законодательством о местном самоуправлении к вопросам местного значения сельского поселения, в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Часть 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

В соответствии с действующим законодательством государственные (муниципальные) расходы определяются как затраты, конкретные суммы затрат на обеспечение жизнедеятельности общества на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности.

Пунктом 1 статьи 54 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, являются муниципальными нуждами.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона 05.04.2013 N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В статье 8 вышеуказанного закона закреплен принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в следующем: контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов.

Применение Федерального закона 05.04.2013 N 44-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со ст.22 Федерального закона N 44-ФЗ, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В ходе проведения проверки прокуратурой установлено, что для выполнения работ по содержанию дорог в д.Минино в августе 2014 года администрацией Элитовского сельсовета заключено 7 контрактов на общую сумму 599 280 рублей (ул.Октябрьская, ул. Садовая, Пушкинская, Зеленая), а именно:

п/н	Предмет договора	Дата заключения	Сумма	Контрагент
1.	Контракт N 1 "оказание автоуслуг самосвала по транспортировке щебня на ул.Октябрьская в д.Минино"	28.08.2014	54 780 рублей	ООО "Красноярская Дорожная строительная компания" Маерчака улица, д.38, г.Красноярск, 660075
2.	Контракт N 2 "оказание автоуслуг самосвала по транспортировке щебня на ул.Садовая в д.Минино"	28.08.2014	48 600 рублей	ООО "Красноярская Дорожная строительная компания" Маерчака улица, д.38, г.Красноярск, 660075
3.	Контракт N 3 "оказание автоуслуг самосвала по транспортировке щебня на ул.Пушкинская в д.Минино"	28.08.2014	99 600 рублей	ООО "Красноярская Дорожная строительная компания" Маерчака улица, д.38, г.Красноярск, 660075
4.	Контракт N 4 "оказание автоуслуг самосвала по транспортировке щебня на ул. Зеленая в д.Минино"	28.08.2014	95 500 рублей	ООО "Трансинвест" Маерчака улица, д.38, г.Красноярск, 660075
5.	Контракт N 5 "оказание автоуслуг автогрейдера по грейдерованию дороги с добавлением щебня на ул.Юбилейная в д.Минино"	28.08.2014	99 600 рублей	ООО "Трансинвест" Маерчака улица, д.38, г.Красноярск, 660075
6.	Контракт N 6 "оказание автоуслуг автогрейдера по грейдерованию дороги с добавлением щебня на ул.Новая в д.Минино"	28.08.2014	99 600 рублей	ООО "Сибинвест" Мира проспект, д.64, пом. 7, г.Красноярск, 660049
7.	Контракт N 7 "оказание автоуслуг автогрейдера по грейдерованию дороги с добавлением щебня на ул. Садовая, Пушкинская, Октябрьская, Зеленая в д.Минино"	28.08.2014	99 600 рублей	ООО "Сибинвест" Мира проспект, д.64, пом. 7, г.Красноярск, 660049

Предметами указанных контрактов явилось выполнение работ по транспортировке щебня и грейдированию дорожного полотна на улицах д.Минино.

Таким образом, потребность в получении услуг (муниципальная нужда) у муниципального образования Элитовский сельсовет имелась:

по транспортировке щебня для покрытия дорожного полотна (услуги самосвала по транспортировке щебня) на сумму 298 480 рублей;

по грейдированию дорожного полотна на сумму 298 800 рублей,

Итого потребность в услугах, связанных с ремонтом и содержанием дорог имелась на сумму 597 280 рублей.

Планом-графиком размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд администрации Элитовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края на 2014 год предусмотрены работы по грейдерованию дорог д.Бугачево, д.Минино, п.Элита, с.Арейское на сумму 200 000 рублей.

По общему правилу закупка у единственного поставщика является правом, а не обязанностью заказчика (ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ). Заказчик обязан осуществить закупку у единственного поставщика только в случае, если закупка путем конкурентного способа определения поставщика, за исключением запроса предложений, признана несостоявшейся (п.п. 24, 25 ч.1 ст.93, ч.18 ст.83 Закона N 44-ФЗ).

Принимая во внимание тождественность предмета договоров, временной интервал, в течение которого заключены контракты (все контракты заключены в один день), Комиссия приходит к выводу о наличии факта дробления указанных контрактов на сумму до 100 000 рублей в целях не проведения публичных процедур и заключения контрактов с единственным поставщиком .

В вышеуказанной ситуации заказчик был обязан осуществлять закупку с применением способов определения поставщиков по результатам публичных процедур. Применение же в качестве способа определения поставщика размещения заказа у единственного поставщика является нарушением Закона N 44-ФЗ.

В результате заключения контрактов администрацией Элитовского сельсовета с ООО "Красноярская Дорожная строительная компания", ООО "Трансинвест", ООО "Сибинвест" на выполнение работ по транспортировке щебня, грейдированию улиц в д.Минино, как с единственными подрядчиками, вышеназванные хозяйствующие субъекты получили доступ к выполнению работ по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены договора, тем самым были поставлены в преимущественное положение с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на аналогичных товарных рынках.

Следовательно, администрация Элитовского сельсовета, не обеспечила эффективность финансовых вложений, проявила субъективный подход к выбору контрагентов и не обеспечила равный доступ всем потенциальным участникам товарного рынка, что существенным образом влияет на конкуренцию.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 29 ноября 2011 г. N 8799/11, в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 20 сентября 2011 г. N 7905/09 также указано, что открытые торги проводятся с целью привлечения максимально широкого круга участников и получения организатором торгов наибольшей цены за реализуемое право, в связи с чем не установленное законодательством ограничение в доступе к торгам ущемляет как права каждого желающего принять в них участие, так и интерес организатора торгов в привлечении максимального числа участников, а также публичные интересы.

Довод ответчика о том, что контракты заключены в целях экономии времени и желания провести ремонтные на дорогах в летнее время, принимаются во внимание Комиссией, однако данные обстоятельства не являются обстоятельствами, позволяющими заключать контракты с единственным поставщиком.

Реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и муниципального образования не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения.

Вопрос о правомерности заключения муниципальных контрактов не может быть решен без учета насущных потребностей граждан (публичных интересов), экономического и социального эффекта, а равно без учета баланса интересов значительного круга лиц и условий, обеспечивающих должную конкурентную среду и должное функционирование товарных рынков.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий, в том числе запрещается необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов.

Таким образом, в действиях Администрации Элитовского сельсовета Емельяновского района имеет место нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в заключении контрактов от 28.08.2014 с ООО "Красноярская Дорожная строительная компания", ООО "Трансинвест", ООО "Сибинвест" на выполнение работ по транспортировке щебня, грейдированию улиц в д.Минино без соблюдения публичных процедур, что ограничило доступ потенциальных участников к участию в торгах (иных публичных процедурах), и соответственно конкуренцию.

Согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 по делу N А13-10558/2008, в тех случаях, когда на соответствующем товарном рынке должна иметь место состязательность хозяйствующих субъектов, создание ограничений не может не оказывать влияние на состояние конкуренции.

Согласно данной правовой позиции федеральным органам исполнительной власти запрещается совершать любые действия, следствием которых является ограничение прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров. При этом нормативно установленный запрет федеральным органам исполнительной власти адресован в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Введение ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров на соответствующем товарном рынке оказывает влияние на состояние конкурентной среды и, соответственно, способно повлечь негативные последствия в виде ограничения, недопущения либо устранения конкуренции.

Учитывая вышеизложенные фактические и правовые обстоятельства, Комиссия приходит к выводу:

об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела;

о наличии в действиях Администрации Элитовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края состава нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в заключении контрактов от 28.08.2014 с ООО "Красноярская Дорожная строительная компания", ООО "Трансинвест", ООО "Сибинвест" на выполнение работ по транспортировке щебня, грейдированию улиц в д. Минино без соблюдения публичных процедур, что ограничило доступ потенциальных участников к участию в торгах (иных публичных процедурах), и привело к недопущению конкуренцию.

Соответствующими действиями нарушен публичный порядок, обеспечивающий конкуренцию, а также ущемлены интересы других хозяйствующих субъектов (потенциальных участников заинтересованных в осуществлении аналогичных работ (работ по транспортировке и грейдированию).

В связи с тем, что вышеуказанное нарушение является оконченным, муниципальные контракты исполнены в полном объеме, Комиссия приходит к выводу об отсутствии возможности выдачи предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

На основании изложенного Комиссия по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решила:

1. Признать Администрацию Элитовского сельсовета Емельяновского района нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части заключении контрактов от 28.08.2014 с ООО "Красноярская Дорожная строительная компания", ООО "Трансинвест", ООО "Сибинвест" на выполнение работ по транспортировке щебня, грейдированию улиц в д.Минино без соблюдения публичных процедур, что ограничило доступ потенциальных участников к участию в торгах (иных публичных процедурах), и привело к недопущению конкуренцию.

2. Учитывая, что допущенные нарушения являются оконченными, муниципальные контракты исполнены - предписание не выдавать.

Настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Красноярского края в течение трех месяцев с момента вынесения решения.

Председатель Комиссии

Е.Л.Лужбин

Члены Комиссии

Ю.В.Фомушкина

М.А.Дударева