Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ
от 11 февраля 1998 г. N 2.2-15/2776
по тексту федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "Основы законодательства
Российской Федерации о культуре"


Изучив по поручению Комитета от 26 января 1998 года проект федерального закона, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Поскольку избранными юридическими средствами законопроект не решает проблему приведения Закона Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации (в частности, в проекте используются некоторые устаревшие формулировки), полагали бы правильным изложить Закон в новой редакции под названием: проект федерального закона "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", включив в текст положение о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", что позволит добиться улучшения качества законопроекта и избежать затруднений при его применении на практике, а также в процессе работы над законопроектом до его принятия.

Законопроект предусматривает регулирование вопросов, относящихся по Конституции Российской Федерации (статья 72) к предметам совместного ведения, и поэтому подлежит направлению субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статьи 102, 106 Регламента Российской Федерации).


Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации


Рассматриваемый законопроект не в полной мере решает проблему приведения Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" в соответствие с Конституцией Российской Федерации:

Полагаем, что статья 39 указанного Закона Российской Федерации, (пункт 30 статьи 1 проекта), устанавливающая компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полностью подлежит исключению из проекта, поскольку противоречит статьям 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Вопросы культуры, согласно статье 72 (пункт "е" части 1) Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В силу статей 73 и 76 (часть 4) Конституции вне полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.

При изложении нормативного материала в статье 40 указанного Закона (пункт 31 статьи 1 проекта) не учитываются положения Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своих полномочий (статьи 12, 130 Конституции).

В предлагаемой проектом редакции статьи 22 Закона (пункт 17 статьи 1 проекта) идет речь о сохранении культуры и национальной самобытности малочисленных этнических общностей. Федеральные органы государственной власти наделяются полномочием включения соответствующих мер в федеральные и региональные программы экономического, социального, культурного и национального развития. Вопрос о защите среды обитания и традиционного образа жизни (в том числе культурной самобытности) малочисленных народов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (пункт "м" части 1 статьи 72 Конституции). Принятие соответствующих федеральных программ относится к компетенции Российской Федерации (пункт "е" статьи 71 Конституции), региональные программы субъекты Российской Федерации принимают самостоятельно в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации. Поэтому из проекта следует исключить упоминание о региональных программах.

Пункт 1 статьи 1 необходимо привести в соответствие со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, для чего слова "нормами международного права" заменить словами "общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации".

Подпункт 3 пункта 28 статьи 1 находятся в противоречии с пунктом "б" статьи 89 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации.

В законопроекте предусматривается финансирование культуры, искусства и кинематографии за счет средств федерального бюджета (подпункт "б" пункта 37 статьи 1). Согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.


Соответствие законопроекта федеральным конституционным,
федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам


Абзац второй подпункта "ж" пункта 30, подпункт "б" пункта 31, подпункты "в" и "ж" пункта 37 статьи 1 затрагивают принцип самостоятельности бюджетов, установленный в статье 4 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", который обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования.

Положение законопроекта (пункт 10 статьи 1), предусматривающее право граждан иметь в собственности имущество, необходимо согласовать с пунктами 1 и 2 статьи 213 Гражданского кодекса Российской Федерации, имея в виду, что Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает две разновидности ограничения права частной собственности: а) в зависимости от вида имущества; б) по стоимости и по количеству имущества. При этом ограничения могут быть установлены законом в целях, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Статья 21 в ее нынешнем виде подлежит исключению из текста действующего Закона, поскольку правоотношения, о которых идет речь, регулированы Федеральным законом "О национально-культурной автономии". Наиболее правильно было бы заменить действующую редакцию бланкетной нормой, указывающей на названный Федеральный закон.

Часть 5 пункта 33 статьи 1, затрагивающая вопросы реорганизации и ликвидации организаций культуры, необходимо уточнить, имея в виду, что реорганизация и ликвидация организаций культуры производится в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 57-65), иными законами.

Подпункт "а" пункта 34 необходимо дополнить с учетом того, что права и обязанности учредителей (участников, членов) организации в первую очередь устанавливаются Гражданским кодексом Российской Федерации.

Положения законопроекта (подпункт "б" пункта 34), предусматривающие, что учредители не вправе изымать у государственных и муниципальных учреждений культуры закрепленное за ними имущество, не согласуются с пунктом 2 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

В пункте 36 статьи 1 неясно, какими законами регулируется отчуждение памятников истории и культуры.

Согласно положениям законопроекта (подпункт "б" пункта 39 статьи 1) деятельность некоммерческих организаций разделяется на основную и неосновную. При этом основная деятельность (в частности, по производству и реализации товаров и услуг культурного назначения, которая непосредственно реализует цели создания организации культуры) не является предпринимательской вне зависимости от ее финансового результата. По нашему мнению, указанное положение противоречит положениям пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пункту 2 статьи 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которому деятельность по производству товаров и услуг, отвечающая целям создания некоммерческой организации, признается предпринимательской деятельностью.

Кроме того, неясно разграничение деятельности некоммерческой организации на основную и неосновную, какая деятельность в таком случае признается неосновной. Данное положение законопроекта (подпункт "б" пункта 39) необходимо согласовать с пунктом 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которым некоммерческая организация может осуществлять один вид деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных законом, и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее учредительными документами.

Положение законопроекта (подпункт "з" пункта 39) предусматривающее, что предпринимательская деятельность учреждения культуры может быть приостановлена учредителем, если она наносит ущерб основной деятельности, до решения суда по этому вопросу, полагаем целесообразным согласовать с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, имея ввиду, что юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении общественной или религиозной организацией, благотворительным или иным фондом деятельности, противоречащей его уставным целям. Учреждение может быть ликвидировано по решению учредителя. При этом необходимо учесть статью 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющую понятие "реальный ущерб".

Положение подпункта "а" пункта 43 статьи 1 о создании специализированных государственных организаций по трудоустройству творческих работников не согласуется с положениями статей 15, 20 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".


Постатейные замечания


Неудачна редакция подпункта "б" пункта 22 статьи 1, поскольку из анализа текста следует, что целевое финансирование частных организаций культуры также предполагается осуществлять за счет бюджетных средств, что было бы целесообразно в тексте законопроекта уточнить.

В четвертом абзаце пункта 24 статьи 1 следует уточнить субъект, для развития которого создаются благоприятные условия, а также идет ли речь об органах государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. А также следует уточнить, что понимается под дифференцированными таможенными тарифами и платежами, дифференцированными ставками налогов.

В подпункте "д" пункта 30 статьи 1 предлагается внести изменения в абзац пятый части 2 статьи 39 Закона. Следует уточнить, имеются ли в виду под региональными налогами налоги субъектов Российской федерации, а также о налоговых льготах - по каким налогам идет речь. При этом данные изменения следует согласовать с Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы Российской Федерации", поскольку в статье 20 указанного закона дан исчерпывающий перечень налогов субъектов Российской Федерации, а также установлено, что из данных налогов только сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц, устанавливается законодательными актами субъектов Российской Федерации в границах, указанных вышеназванным Законом Российской Федерации.

В пункте 37 статьи 1 было бы целесообразно дать новую редакцию статьи 45 Закона, так как вносимые изменения затрагивают практически весь текст данной статьи.

В подпункте "ж" пункта 37 статьи 1 неточно назван раздел функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации "Культура и искусство. Кинематография".

Неудачна редакция третьего абзаца этого же подпункта, поскольку, в частности, из текста следует, что поступление средств из внебюджетных источников может вести к уменьшению бюджетных ассигнований в фонд развития культуры.

Редакция третьего абзаца может быть следующей: "Указанные фонды могут также формироваться за счет средств, полученных от организаций и граждан, доходов от проведения платных мероприятий и других поступлений, не противоречащих законодательству Российской Федерации. Поступление этих средств не является основанием для сокращения бюджетных отчислений в фонд развития культуры".

В подпункте "а" пункта 28 статьи 1 употреблен термин "регулирование", использование которого не корректно по отношению к правам и свободам человека и гражданина.

Понятие "формы внешнеэкономической деятельности", содержащееся в подпункте "а" пункта 40 статьи 1, требует уточнения в тексте.

В пункте 44 этой же статьи предлагаем слова "межгосударственных договоров" заменить терминологией, введенной Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

В подпункте "б" пункта 42 статьи 1 слова "средней заработной платы", "форму", "мер материального стимулирования"" и другие следует заменить терминологией, предусмотренной в главе VI "Заработная плата" Кодекса законов о труде Российской Федерации.

В тексте законопроекта (подпункт "б" пункта 22, пункт 33, подпункт "б" пункта 38) употребляется понятие "частные организации культуры", которое в гражданском законодательстве не используется.

Законопроект доработать с учетом требований законодательной техники, в соответствии с которыми основным элементом в законодательных актах является статья, которая делится на части, а в случае сложности построения отдельных частей, насчитывающих по несколько нормативно-правовых предписаний - на пункты и подпункты. При этом при обозначении пунктов и подпунктов применяется их цифровое обозначение (пункты - арабская цифра с точкой, подпункты - арабская цифра с одной скобкой).

Ряд положений рассматриваемого законопроекта требует юридико-технической доработки (пункты 2, 4, 13, 19 и другие).


Начальник Управления

В.Б.Исаков



Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.