Пояснительная записка к проекту федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации"


1. Газовая промышленность, как объект правового регулирования

Для России, имеющей 33% разведанных запасов и свыше 40% прогнозных ресурсов природного газа планеты, газ позволяет осуществить решение многих сложных социальных и экономических проблем, в том числе в ближайшей перспективе стать основой обеспечения населения и промышленности энергоресурсами. Создается возможность, на основе имеющихся технических средств, при минимальных затратах, радикально уменьшить загрязнение окружающей среды. В России в настоящее время добываемый природный газ обеспечивает свыше половины всего производства первичных энергоресурсов, к системам газоснабжения подключено 1260 городов и поселков городского типа, в которых газифицировано около 21 млн.квартир, газифицированы также 3 млн.домов на селе. Развитие газификации бытового сектора, в том числе газификация малых городов, поселков и особенно сельской местности приобретают первостепенное значение для коренного улучшения условий труда, комфортности и уровня жизни населения. Важное значение приобретает решение вопроса о расширении использования газа в качестве моторного топлива для транспортных и иных установок.

Важное для России значение имеет экспорт природного газа, валютные поступления от которого создают базу для финансовой поддержки промышленности в период ее адаптации к рыночным условиям и достижения конкурентоспособности российской продукции на мировом рынке.

Газовая промышленность является крупнейшим вкладчиком в российскую экономику и в социальную сферу страны. В последние годы налоги и акцизы с газовой промышленности составили около 17% доходов федерального бюджета, а экспорт газа дал 16-17% всех валютных поступлений страны. Таким образом, отрасль, в которой трудится 0,4% занятого в народном хозяйстве населения и дающая всего 6% ВВП, стала ключевой в решении широкого круга острых проблем социально-экономического развития России.

В новой энергетической стратегии России, одобренной Правительством Российской Федерации 13 октября 1995 года в качестве главных целей установлены:

необходимость обеспечения достойной роли энергии, как фактора роста производительности труда и средства повышения качества жизни населения России;

надежное энергоснабжение населения;

обеспечение энергетической независимости России;

радикальное уменьшение использования материальных, трудовых и природных ресурсов на обеспечение нужд общества в энергии. Основой развития российской энергетики определены единые федеральные энергетические системы, в том числе единая федеральная система газоснабжения, которые обеспечат формирование внутренних рынков энергоносителей и достойное участие страны на внешних энергетических рынках.

Новая энергетическая стратегия России предусматривает обеспечение целесообразного сочетания самоуправления и самообеспечения регионов страны конечными энергоносителями с единством топливно-энергетического комплекса России, основанного на единых федеральных энергетических системах, на совершенствовании действующих и создании новых межрегиональных и межотраслевых топливно-энергетических связей и баз. Интересы регионов в энергоресурсах дополнительно будут удовлетворяться путем расширения их доли собственности в основных фондах энергетических объектов федерального значения и, соответственно, прав в экономическом управлении этими объектами.

В соответствии с изложенным из центра в регионы передаются все те полномочия, необходимые для обеспечения надежного и бесперебойного энерго- и топливообеспечения потребителей своей территории, а также ответственность за снабжение регионов топливом и энергией.

Новая энергетическая стратегия предполагает на ближайшие 10-15 лет увеличение доли природного газа в суммарном производстве энергетических ресурсов, расширение сферы его использования, включая расширение использования газа в качестве моторного топлива для транспортных и иных установок. Исходя из прогнозных оценок газовая промышленность будет развиваться за счет освоения крупнейших месторождений газа при максимальном использовании средних и даже малых месторождений в освоенных газодобывающих районах или районах, находящихся в непосредственной близости от потребителей.

Основой газовой отрасли промышленности России является сложившаяся в стране Единая система газоснабжения - технологический комплекс экономически и организационно взаимосвязанных и централизованно управляемых организаций (предприятий) по добыче, переработке, транспортировке, хранению и поставкам газа, обеспечивающий стабильное и надежное газоснабжение потребителей. Единой системе газоснабжения принадлежит 95% газового рынка страны; остальные 5-6% потребности газа на внутреннем рынке обеспечиваются независимыми производителями газа. Благодаря сохранению единой системы газоснабжения удалось избежать опасного спада объемов производства и поставок газа.

Единая система газоснабжения осуществляет эксплуатацию основных газовых месторождений Российской Федерации. Дальнейшее ее развитие и функционирование может быть обеспечено за счет освоения крупнейшего Заполярного месторождения, других крупных месторождений Тюменской и Томской областей, формирования новых центров по добыче газа в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке.

Единая система газоснабжения владеет и эксплуатирует 147 тыс.км. магистральных газопроводов, 55 тыс.км межгородских и 185 тыс.км уличных газопроводов, в том числе 69 тыс.км. в сельской местности; Единая система газоснабжения продает непосредственно потребителям около 25% продукции: остальная часть газа реализуется региональным газораспределительным системам.

2. Необходимость законодательного регулирования функционирования газовой отрасли промышленности.

Функционирование газовой отрасли промышленности сопряжено с рядом ее особенностей, к числу которых относятся:

большая продолжительность периода создания газодобывающих и газотранспортных организаций, инерционность и высокая капитало- и фондоемкость их производств;

специфика основных производств и технологических процессов, обусловленная тем, что газ может быть извлечен из недр месторождения при наличии магистрали для его транспорта или емкостей для накопления и хранения, а также при организации процесса его подготовки к транспорту или хранению;

высокая степень пожаро-взрывоопасности газа, что обусловливает необходимость реализации особых мер безопасности при его добыче, хранении, транспортировке и использовании;

необходимость наличия определенного резерва разведанных и подготовленных к добыче газа месторождений, достаточных для своевременного восполнения выбывающих мощностей;

особый характер управления газоснабжением по всей технологической цепочке от добычи газа до поставки его потребителю;

газовая промышленность как недропользователь имеет значительный дополнительный не обусловленный затратами доход - горную ренту, что предопределяет необходимость формирования соответствующих рентных отношений.

Государство, будучи собственником месторождений газа, беспокоясь о наиболее эффективном их использовании в интересах, в первую очередь, населения страны, его благополучия и достатка, обязано сформулировать и выразить основные принципы государственной политики в вопросах добычи и использования газа. Такими принципами должны стать:

государственное регулирование поиска, разведки и использования месторождений природного газа;

максимально полное извлечение запасов газа из месторождений; сведение к минимуму геологических и технологических потерь газа;

координация стратегии развития и функционирования газовой отрасли промышленности России, эффективности использования добытого газа;

государственное регулирование цен на газ для населения, а также на газ, используемый для получения тепла в жилых домах, детских, школьных и других учебных организациях независимо от их форм собственности, в организациях бюджетной сферы;

ограничение самовольных действий газоснабжающей организации независимо от формы ее собственности по прекращению подачи газа гражданам Российской Федерации, а также организациям, обеспечивающим население теплом;

государственное регулирование экспорта природного газа и энергетической продукции его переработки.

Однако реализация такой государственной политики не обеспечена нормами федерального законодательства, в том числе в вопросах, касающихся особенности использования газовых месторождений, отвода и использования земельных участков для прокладки и обслуживания магистральных газопроводов, принципов обеспечения объектов газовой промышленности электроэнергией, принципов ценового регулирования при реализации газа и продукции его переработки, безопасного функционирования организаций по добыче, переработке, транспортировке газа, отношений органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ряда других вопросов.


3. Концепция проекта федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации"

Предлагаемый Федеральный Закон должен создать правовые основы для надежного газоснабжения населения страны и производственных объектов, достижения социально и экономически целесообразного уровня газификации регионов России, устойчивого функционирования и развития системы газоснабжения страны, вовлечения в активное использование локальных месторождений газа, формирования и деятельности независимых организаций по добыче природного газа и производству сжатого и сжиженного газов. Закон должен действовать на всей территории Российской Федерации, регулировать отношения на уровне федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, деятельность которых сопряжена с газоснабжением в Российской Федерации.

В части использования месторождений газа должны быть реализованы нормы статьи 2-1 Федерального закона "О недрах", в том числе установлены основания и порядок отнесения газовых месторождений к объектам федерального значения, а также включения части этих месторождений в федеральный фонд резервных месторождений газа; определен статус месторождений газа, отнесенных к объектам федерального значения, в том числе и отнесенных к федеральному фонду резервных месторождений газа; установлен порядок отнесения месторождений газа федерального значения к федеральной собственности; определен порядок ввода месторождений газа федерального значения, в том числе и отнесенных к федеральному фонду резервных месторождений газа в эксплуатацию, условия пользования указанными месторождениями и порядок вывода их из эксплуатации.

Важным аспектом предполагаемого федерального закона должны стать нормы по созданию и функционированию газопроводного комплекса системы газоснабжения, в том числе установлены сфера и принципы государственного регулирования в вопросах содержания и эксплуатации газопроводов, регулирования транспортных тарифов, формирования принципов недискриминационного доступа независимых добытчиков газа к газопроводу. Должны быть определены принципы взаимоотношений с юридическими лицами - владельцами других коммуникаций, соприкасающихся с магистральными газопроводами (находящихся в одном техническом коридоре или пересекающихся), обусловлено регулирование вопросов, связанных с созданием других, независимых газотранспортных систем. Очень важным представляется регулирование вопросов безопасности газотранспортных систем, в том числе диагностики оборудования и труб газотранспортных систем, безопасности окружающей природной среды при эксплуатации газотранспортных систем, предотвращения аварий и катастроф на газотранспортных системах.

В законе должны быть отражены вопросы, возникающие в связи с неравномерностью поставок и потребления газа. В этой связи важным представляется формирование принципов определения потребителей, имеющих право на обязательное газоснабжение при любых, в том числе и критических ситуациях.

Весьма важными являются вопросы, касающиеся структуры системы газоснабжения России. В качестве основы системы газоснабжения России целесообразно иметь единую систему газоснабжения, как технологический комплекс расположенных на территории Российской Федерации экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых организаций по добыче, транспортировке, переработке, хранению и распределению газа, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, обеспечивающий поставку газа непосредственно потребителям, а также в региональные и местные системы газоснабжения населения, жилищно-коммунальных организаций и других потребителей. Единая система газоснабжения должна стать гарантом стабильной и надежной поставки газа потребителям и нести за это ответственность перед Правительством Российской Федерации. В свою очередь Правительство Российской Федерации в рамках законодательства создаст режим наибольшего благоприятствования для единой системы газоснабжения во всех аспектах ее жизнедеятельности.

Для обеспечения газом потребителей отдельных регионов страны, удаленных, и относительно обособленных, не связанных с инфраструктурой единой системы газоснабжения, должны создаваться экономически независимые региональные системы газоснабжения, объединяющие предприятия по добыче газа и газотранспортную сеть местного значения, имеющие ограниченный круг потребителей, строящие свои отношения с единой системой газоснабжения на принципах, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Для владельцев независимых региональных систем газоснабжения законом устанавливаются недискриминационные права пользования газотранспортным комплексом единой системы газоснабжения для доставки газа потребителям. Законом следует установить четкие условия и правила выхода тех или иных организаций по добыче, транспортировке, переработке или хранению газа из единой системы газоснабжения; эти условия и правила должны исключить опасность разрушения или нарушения стабильного функционирования единой федеральной системы газоснабжения. Законом должны быть установлены отношения, исключающие неправомерные действия единой системы газоснабжения в отношении государства или субъекта Российской Федерации, а также неправомерные действия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в отношении единой системы газоснабжения. Законом следует установить принципы формирования единой системы газоснабжения, а также ее реструктуризации.

Исходя из изложенного, представляется целесообразным проект федерального закона ограничить проблемами газоснабжения России и изложить в нем вопросы, требующие правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении организациями добычи, переработки, транспортировки, хранения и поставок газа потребителю с учетом различных форм собственности указанных организаций. В законе должны быть сформулированы правовые нормы, регулирующие:

порядок использования месторождений газа, расположенных на территории Российской Федерации;

особенности землепользования, в первую очередь, на участках, передаваемых для прокладки магистральных газопроводов;

структуру системы газоснабжения в Российской Федерации и отношения участников этой системы;

особенности использования магистральной и региональными газотранспортными системами;

экономический и финансовый механизмы функционирования и развития системы газоснабжения Российской Федерации;

отношения федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, а также их отношения с юридическими и физическими лицами, осуществляющими добычу, транспорт, хранение, распределение и использование газа;

Настоящий закон должен регулировать вопросы, связанные с обеспечением качества требуемого газа и продуктов его переработки, надежность функционирования системы газоснабжения, ее безопасность, в том числе и для окружающей природной среды. Необходимы правовые нормы, гарантирующие право потребителя на получение газа с учетом установленных законодательством Российской Федерации льгот и преимуществ отдельным категориям указанных потребителей.

Принятие указанного федерального закона позволит:

обеспечить сохранность сложившейся системы газоснабжения, ее совершенствование, обеспечить стабильность газоснабжения потребителей внутри страны;

усилить влияние государства на процесс газоснабжения Российской Федерации, формирование политики ценообразования на газ, на экономическое положение отрасли и поступление средств в федеральный бюджет;

обеспечить более эффективное использование газовых месторождений, в том числе создать благоприятные условия для вовлечения в разработку локальных газовых месторождений.


Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение