Пояснительная записка к проекту федерального закона "О поправках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О поправках к статьям 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации"

Предлагаемые в настоящем законопроекте конституционные дополнения закрепляют на конституционном уровне институт парламентского расследования. Парламентское расследование призвано стать одной из ключевых форм осуществления палатами Федерального Собрания контрольных полномочий за деятельностью органов государственной власти, в т.ч. Правительства Российской Федерации и отдельных членов Правительства Российской Федерации.

Поправки вводят в конституционное законодательство России понятия парламентского контроля.

Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти является непременным условием устойчивого конституционного строя. Практике конституционных государств известны несколько форм такого контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, проводить парламентские расследования деятельности министерств и любых должностных лиц государства. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству.

Парламентский контроль за деятельностью федеральных органов государственной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, должен осуществляться в формах и пределах, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Принятие предлагаемых поправок создает необходимую основу для определения форм и пределов подобного контроля.

Парламентские расследования, проводящиеся, как правило открыто, в присутствии публики и представителей средств массовой информации представляют собой действенный инструмент, с помощью которого общественность страны получает возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать замены или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность либо нарушили закон.

В настоящее время пробел в Конституции Российской Федерации привел к тому, что институт парламентского контроля, включая расследование, лишен конституционно-правовых гарантий и практически отсутствует. Примером этого стали многочисленные трудности, с которыми столкнулась в своей деятельности Комиссия Государственной Думы по расследованию причин чеченского кризиса в январе-марте 1995 года.

Предлагаемые поправки предусматривают наследие обеих палат Федерального собрания России правом создавать следственные комиссии по любым вопросам, представляющим общественный интерес. Этим восполняется существенный пробел в действующей Конституции Российской Федерации. Поправки позволяют каждой из палат предусмотреть в своих регламентах процедурные нормы деятельности таких следственных комиссий.

Поправка к части второй статьи 101 предусматривает, что Совет Федерации, Государственная Дума образуют комиссии для проведения парламентских расследований. Эта норма составит второй абзац части второй статьи 101, подчеркивая особенное значение такого вида деятельности палат как проведение парламентского расследования.

Конституции ряда стран указывают в ряде случаев и на процедуры, в соответствии с которыми комиссии должны действовать, чтобы результаты расследований были объективными и вызывали доверие общества. Поправка к статье 101 оговаривает, что явка в комиссии и представление документов обязательны.

Наряду с этим предусматривается, что более детально порядок участия должностных лиц и граждан в деятельности комиссий определяется федеральным законом. Конституция не может детально регламентировать порядок деятельности парламента в части проведения парламентских расследований. В столь важном конкретном вопросе предусмотрена отсылка к федеральному закону. Принятие такого закона создаст гарантии полноты реализации этого важного нового полномочия палат Федерального Собрания.

Мировая практика знает примеры как постоянных, так и временных комиссий по расследованию. Во втором случае деятельность комиссии прекращается автоматически после предоставления отчета о своем расследовании.

В Великобритании с 1979 года Парламент создает "специальные комитеты", основная задача которых - расследование и проверка деятельности основных министерств. Система таких комитетов привязана к структуре министерств. Им дано право контролировать "расходы, управление и политику" соответствующих министерств и подведомственных им органов. Специальный комитет свободен в выборе предметов расследования, имеет право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. В качестве свидетеля может быть вызвано любое лицо.

В США существует практика создания "специальных комитетов по расследованию". Порядок их деятельности оговаривается в Регламентах палат конгресса и законодательных собраний штатов. Такой комитет право заседать в любое время и любом месте, вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы комитетом налагается штраф либо тюремное заключение сроком до одного года. Привилегия исполнительной власти состоит в том, что Президент может отклонить требование такого комитета. Но Верховный Суд вправе отменить это решение Президента (пример такого судебного решения был в ходе расследования Уотергейтского дела).

Во Франции парламент вправе создавать "комиссии по контролю и расследованию" - как временные комиссии. Они собирают определенную информацию по фактам и событиям, а также проводят проверку административной, финансовой и технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий.

Поправки к статьям 102 и 103 дополняют перечень полномочий двух палат Федерального Собрания правом проводить парламентские расследования.