Заключение на проект федерального закона "О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования" (не действует)

Заключение
Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 7 октября 1998 г. N 2.2-15/3044
по проекту федерального закона "О неотложных мерах
по государственной поддержке начального
профессионального образования" (2 чтение)


Изучив по поручению Комитета проект федерального закона, правовое управление сообщает.


Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам


1. в соответствии со статьей 1 (пункты 1, 2) на Правительство Российской Федерации предлагается возложить обязанности по обеспечению создания в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования учебных мест в количестве, необходимом для всех желающих, имеющих право на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование.

Данное требование налагает на Правительство обязанности, реализация которых возможна лишь при осуществлении конкретной исполнительно-распорядительной деятельности в отношении определенных учреждений профессионально-технического образования, что, на наш взгляд, не соответствует конституционному статусу данного органа, как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), а так же не соответствует статье 17 указанного Закона, в соответствии с которой к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере науки, культуры, образования относится обеспечение проведения единой государственной политики в области образования, определение основных направлений развития и совершенствования общего и профессионального образования, развитие системы бесплатного образования.

Вместе с тем устанавливаемая обязанность по обеспечению учебными местами в количестве, необходимом для всех желающих, весьма формальна по своему смыслу, поскольку требует точного ежегодного прогноза количества поступающих в указанные образовательные учреждения с обязательным учетом спроса на конкретные специальности, в получении которых может быть заинтересована молодежь.

2. При доработке закона следует иметь в виду, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), при этом в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В этой связи, полагаем, требует дополнительного анализа вопрос о правомерности определения в законопроекте компетенции субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (см. статьи 1, 3, 5 проекта).

3. Положения статьи 2 не основаны на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) и нуждаются в доработке.

Так, положение пункта 1, согласно которому передача государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов Российской Федерации может быть осуществлено исключительно по соглашению Правительства Российской Федерации с соответствующим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения трудового коллектива данного образовательного учреждения, не согласуется с пунктом 5 статьи 214 ГК РФ, согласно которому отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном специальным законом. В настоящее время такого закона нет. Впредь до его принятия действует порядок, установленный постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года N 3020-1 и распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года N 114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". В частности, в Приложении N 1 и N 2 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации закреплены перечни объектов исключительно федеральной собственности и объектов, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Указанное Положение предусматривает порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Таким образом, указанный пункт следует из проекта исключить.

При создании образовательного учреждения несколькими собственниками (абзац 2 пункта 2) вопрос о том, каким будет образовательное учреждение - государственным или муниципальным, должен решаться собственниками имущества в соответствующем договоре при создании образовательного учреждения, исходя из того, какие функции на него будут возложены.

Положение пункта 3, согласно которому при изменении состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений должно учитываться решение общего собрания (конференции) трудового коллектива, не согласуется с пунктом 2 статьи 52 ГК РФ, согласно которому условия и порядок выхода учредителей из состава юридического лица определяются в учредительном договоре.

Положение пункта 4, согласно которому образовательные учреждения, регулирующие профессиональные образовательные программы разного уровня, могут создаваться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, нуждается в доработке, поскольку создание учреждений осуществляется в соответствии с ГК РФ (статья 120). Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами (пункт 3 статьи 120 ГК РФ).

4. В абзаце 2 пункта 3 статьи 3 необходимо уточнить, кто является учредителем образовательного учреждения, имея в виду статью 11 Федерального закона "Об образовании", устанавливающую, кто может быть учредителем образовательного учреждения.

5. В отношении пункта 3 статьи 1 и пункта 3 статьи 4 отмечаем, что закрепление размера финансирования начального профессионального образования не является предметом этого законопроекта, так как конкретный размер бюджетных ассигнований на начальное профессиональное образование устанавливается в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии с прогнозами и программами социально-экономического развития.

Статья 4., в которой устанавливаются федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений начального профессионального образования и размеров финансирования таких учреждений, не соответствует статье 177 Бюджетного кодекса Российской Федерации (принят Государственной Думы 17 июля 1998 года и подписан Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года, но еще не вступил в действие), согласно которой федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных и муниципальных услуг, при составлении проекта бюджета выделение средств конкретному бюджетному учреждению определяется с учетом этих нормативов и задания на предоставление указанных услуг.


Внутренняя логика законопроекта, противоречия между разделами,
главами, статьями, частями и пунктами законопроекта


Обращаем внимание на односторонность закрепляемой в проекте схемы возможного изменения подведомственности образовательного учреждения. Так рассматривается лишь передача образовательного учреждения в ведение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не предусматривается возможность перехода образовательного учреждения в ведение государственных органов Российской Федерации, не предусматривается возможность передачи образовательного учреждения органам местного самоуправления. Такой подход представляется весьма упрощенным и не содержит завершенной модели отношений, возникающих в области управления начальным профессиональным образованием.


Постатейные замечания


1. Используемые в пункте 3 статьи 1 термины "государственные организации" и "негосударственные организации" необходимо привести в соответствие с терминологией ГК РФ (глава 4. Юридические лица).

2. В статье 3:

в пункте 1 гарантии для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях начального профессионального образования, в части полного государственного обеспечения до окончания ими данного образовательного учреждения, а также увеличения на 50% стипендий по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся в данном государственном или муниципальном образовательном учреждении начального профессионального образования, дублируют аналогичные гарантии, установленные статьей 6 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Следует также учесть, что в указанном Федеральном законе предусмотрен более широкий спектр гарантий для обучающихся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

в пункте 2 необходимо уточнить понятия "бытовые нужды" и "натуральные нормы". Непонятно также, если нормы питания и обмундирования обучающихся утверждаются Правительством Российской Федерации, то кто будет утверждать нормы бытовых нужд обучающихся;

в пункте 3 говорится о возможности продления срока обучения только с согласия обучающегося, что нарушает права родителей (законных представителей) обучающихся, предусмотренные статьей 52 Закона Российской Федерации "Об образовании".

3. В статье 4:

слова "минимальных размеров оплаты труда" необходимо заменить словами "установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда" (см. статью 37 Конституции Российской Федерации);

в подпункте 4 пункта 1 слово "лишившихся" необходимо заменить словами "оставшихся без" (см. статью 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);

порядок распределения средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование начального профессионального образования, между учреждениями начального профессионального образования (пункт 3) регулируется бюджетным законодательством (в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации).

4. В отношении пункта 1 статьи 5 отмечаем, что составление проектов бюджетов входит в полномочия органом исполнительной власти.

В пункте 2 указанной статьи говорится о "переподготовке и повышении квалификации в образовательных учреждениях начального профессионального образования". Полагаем необходимым уточнить указанную терминологию в соответствии со статьями 184, 185 КЗоТ РФ, статьей 23 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", статьей 26 Закона Российской Федерации "Об образовании" и Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 610.

Обращаем внимание на несоответствие названия статьи и предмета ее регулирования.

5. Проект нуждается в тщательной лингвостилистической доработке.


Начальник Управления

В.Б.Исаков



Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.