Заключение на проект федерального закона N 98074131-2 "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 13 октября 1998 г. N 2.2-15/3305
по проекту федерального закона "Об общих принципах наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" и
проекту постановления Государственной Думы о принятии данного
федерального закона в первом чтении


Изучив по Вашему поручению указанные проекты, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Концепция законопроекта в части финансирования передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий построена на дублировании действующего законодательства: Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации", а также Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой 17.07.98, но еще не вступившего в силу.

При необходимости более подробного регулирования отдельных вопросов, касающихся финансирования передаваемых государственных полномочий, было бы целесообразным вносить соответствующие изменения и дополнения в бюджетное законодательство, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

В главе 3 законопроекта речь идет о порядке передачи материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также, в законопроекте неоднократно упоминается о специальных законах, наделяющих органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, в предмет регулирования которых включаются вопросы финансирования. Проектом определяется (пункт 5 статьи 8), какие сведения должны содержаться в федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности, это: нормативы или порядок определения нормативов для расчета финансовых средств, ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий; объем указанных средств и сроки их поступления; порядок передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материальных и финансовых средств; размер или порядок определения пени, исчисляемой за задержку поступления указанных финансовых средств.

Однако, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса РФ), в соответствии с которым принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, составляющие в сумме бюджетное законодательство Российской Федерации. При этом указанные нормативные правовые акты не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации (статья 2 Кодекса), в противном случае они не применяются.


Постатейные замечания


1. В пункте 3 статьи 3 проекта предусматривается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается. Однако, в пункте 2 статьи 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено: "При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий".

2. В пункте 3 статьи 8 проекта речь идет о необходимости наличия заключения Правительства Российской Федерации либо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на проект соответствующего закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное положение частично дублирует норму части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, согласно которой законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Указанное положение законопроекта в части о необходимости наличия заключения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на проект закона субъекта Российской Федерации вторгается в компетенцию субъекта Российской Федерации, поскольку Конституцией РФ (статьи 71 и 72) к предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения не отнесены вопросы, касающиеся законодательного процесса субъектов Российской Федерации. Следовательно, согласно статье 73 Конституции РФ в данном вопросе субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

3. Законопроект содержит положения о возврате неиспользованных финансовых и материальных средств, переданных для исполнения соответствующих государственных полномочий (п.6 ст.9, п.1 ст.16). Это не согласуется с принципом самостоятельности бюджетов, который, в частности, означает недопустимость изъятия сумм экономии по расходам бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса РФ).

4. Пунктом 4 статьи 60 Бюджетного кодекса РФ установлено, что в местный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Данное положение дублируется в п.3 ст.11 проекта.

5. Бюджетный кодекс РФ определил (п.4 ст.130), что финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, поступившие в соответствующий бюджет, учитываются в этом бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Данное положение в той или иной степени дублируется в пп.4, 6 ст.11, п.1 ст.12 проекта.

6. В пункте 1 статьи 11 проекта речь идет о том, что передача финансовых средств должна осуществляться в порядке и сроки, установленные законом о передаче соответствующих государственных полномочий. Однако порядок и сроки передачи средств из одного бюджета в другой бюджет являются составляющими бюджетного процесса, а именно - исполнения бюджета. Механизм исполнения бюджетов подробно регламентируется в разделе VIII Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме этого, законопроектом затрагивается компетенция участников бюджетного процесса, а именно главных распорядителей бюджетных средств, к компетенции которых относится исполнение бюджетов на основе составляемой ими бюджетной росписи (ст.217 Бюджетного кодекса РФ).

7. В законопроекте содержатся положения, касающиеся бюджетной классификации Российской Федерации (пп.2-4 ст.12). Данные положения не согласуются с положениями ст.14 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" (также с п.2 ст.26 Бюджетного кодекса РФ), согласно которой федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положении, ее изменяющих. Изменения в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" вносятся одновременно с принятием законодательных актов о налогах и сборах и о федеральном бюджете. Кроме этого, не учитывается положение статьи 1 вышеназванного Федерального закона (а также статьи 27 Бюджетного кодекса РФ), согласно которому законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

8. В статье 13 проекта речь идет о порядке расчета финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, что затрагивает предмет регулирования Бюджетного кодекса РФ, а также компетенцию субъектов РФ и Правительства РФ.

В статье 8 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Порядок составления проекта федерального бюджета регламентируется, в частности, статьей 184 Бюджетного кодекса РФ, который устанавливает, что порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

9. Положения статьи 14 проекта о порядке передачи финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, а также санкциях за несвоевременное перечисление указанных средств затрагивают вопросы, которые уже урегулированы Бюджетным кодексом РФ в разделе VIII "Исполнение бюджетов", а также в части четвертой "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". К примеру, в статьях 215 и 216 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов, при этом соблюдается принцип единства кассы. В статье 293 Бюджетного кодекса РФ устанавливаются санкции за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств.

Пунктом 4 этой же статьи законопроекта предусматривается возможность исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет собственных материальных и финансовых средств. Однако, как представляется, в этом случае ставится под сомнение возможность осуществления контроля со стороны государства за исполнением этих полномочий (часть 2 статьи 132 Конституции), а так же несения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий (пунктом 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что эти органы и лица несут такую ответственность в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами).

10. При доработке статьи 19 проекта (пункт 2), предусматривающей, что представительный орган местного самоуправления обязан установить основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий следует иметь в виду, что возможные виды правовой ответственности устанавливаются федеральными законами и в порядке определенном специальным законодательством, регламентирующим применения соответствующего вида ответственности. Таким образом представительный орган местного самоуправления может устанавливать ответственность за соответствующие правонарушения лишь в пределах предоставленных ему полномочий и в рамках определенных федеральным законом видов взысканий.

По проекту постановления Государственной Думы замечаний нет.


Первый заместитель

начальника Управления

В.А.Рощин



Текст документа на сайте мог устареть

Вы можете заказать актуальную редакцию полного документа и получить его прямо сейчас.

Или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(1 документ в сутки бесплатно)

(До 55 млн документов бесплатно на 3 дня)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение