Пояснительная записка к проекту федерального закона "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики"


Необходимость подготовки указанного законопроекта обусловлена сложившейся кризисной ситуацией в экономике и денежно-кредитном секторе и определяет основные направления бюджетной и налоговой политики до конца 1998 года, нацеленные на нормализацию положения и обеспечивающие предпосылки для выхода из финансового и бюджетного кризиса.

Нереальность основных параметров утвержденного бюджета 1998 года стала очевидной уже в апреле 1998 года.

Начиная с июля т.г. наметилась устойчивая тенденция к снижению уровня сбора налоговых доходов, контроль за мобилизацией которых осуществляет Государственная налоговая служба Российской Федерации, впервые начались сбои в выполнении установленного задания по сбору доходов в федеральный бюджет Государственным таможенным комитетом Российской Федерации. Не обеспечивались поступления доходов от реализации государственного имущества и использования государственной собственности, закрепленные за Министерством государственного имущества Российской Федерации.

В августе ситуация обострилась кризисом на финансовом рынке и в банковской системе, что в свою очередь отразилось на дальнейшем снижении мобилизации доходов в бюджеты всех уровней. При фактическом уровне сбора налоговых доходов в июле т.г. в объеме 18,4 млрд.рублей, в августе этот же показатель зафиксирован в 14,8 млрд.рублей и по фактическому исполнению сентября 15,5 млрд.рублей. Необходимость безусловного исполнения государством обязательств по внутренним и внешним долгам также не позволила уже в июле т.г. полностью осуществлять текущие выплаты по федеральному бюджету.

В этих условиях целью бюджетной политики до конца 1998 года является обеспечение финансовыми ресурсами обязательных расходов федерального бюджета на основе максимального привлечения доходных источников в федеральный бюджет.

В целях компенсации потерь доходов федерального бюджета, образовавшихся в условиях сложившейся ситуации в экономике и банковской сфере, Правительством Российской Федерации предлагается ряд мер по защите интересов федерального бюджета в условиях прогнозируемой инфляции и снижения курса рубля по отношению к доллару.

В ближайшее время необходимо осуществление неотложных мер по реформированию налоговой системы, направленных на ее упрощение, снижение налогового бремени на реальных товаропроизводителей и повышение уровня собираемости налогов. В настоящее время Правительством Российской Федерации в рамках антикризисной программы разрабатывается пакет налоговых законопроектов, вносящих серьезные изменения в существующую налоговую систему и направленных на улучшение экономической ситуации в стране. В значительной мере предложения по изменению налогового законодательства предусматривается ввести, начиная с 1 января 1999 года. Однако ряд мер, направленных на адаптацию налоговой системы к функционированию экономики в изменившихся условиях, может быть реализован уже в текущем году, что и учтено в предлагаемом законопроекте.

В связи с ростом цен на большинство подакцизных товаров вносится предложение об индексации действующих специфических ставок акцизов на 25 процентов, за исключением ставки акциза на нефть, которую предлагается сохранить на уровне 55 рублей за тонну, что позволит в текущем году дополнительно получить в федеральный бюджет порядка 0,3 млрд.рублей. В последующем право индексации ставок акцизов пропорционально росту (снижению) цен предлагается передать Правительству Российской Федерации.

В условиях происходящих инфляционных процессов предусмотрена индексация ставок земельного налога в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1998 года N 854 с коэффициентом 2 для земельных участков в границах городской черты, занимаемых жилищным фондом, индивидуальными и кооперативными гаражами, и с коэффициентом 4 для земельных участков прочих категорий земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства).

В целях предотвращения дополнительных потерь участников финансового рынка и, как следствие, резкого обострения социально-экономической ситуации в стране и негативного резонанса в сфере международных финансов предлагается внести изменений в законы Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" и "О дорожных фондах в Российской Федерации", предусматривающие исключение из налогооблагаемой базы налога на прибыль и налога на пользователей автодорог прибыли (доходов), полученных в связи с выкупом (погашением) облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом (ОФЗ) и государственных краткосрочных облигаций (ГКО) со сроком погашения до 31 декабря 1998 года при условии реинвестирования полученных денежных средств от их погашения во вновь выпускаемые ценные бумаги. Принятие указанного предложения, а также предложения о списании задолженности предприятий и организаций перед бюджетом по начисленным штрафам и пеням в связи с курсовыми разницами, образовавшимися при первичном размещении облигаций внутреннего валютного займа государства (ОВВЗ) и их последующем погашении (реализации или ином выбытии), в определенной мере сгладит негативные последствия финансового кризиса, устранит дополнительную причину банкротства российских предприятий, в том числе банков, финансовых и страховых компаний, не приводя к дополнительным потерям доходов бюджетной системы.

В предлагаемом на рассмотрение законопроекте расходы на погашение и обслуживание государственного внутреннего долга рассчитаны исходя из реструктуризации в октябре текущего года государственных обязательств (ГКО - ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 года) путем погашения обязательств перед владельцами ГКО-ОФЗ и предоставления возможности реинвестирования части полученных средств в государственные ценные бумаги и/или ценные бумаги Центрального банка Российской Федерации.

При этом владельцам ГКО-ОФЗ - нерезидентам предоставляется возможность реинвестирования полученных от погашения средств в обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте, в результате чего государственный внутренний долг уменьшается на 85,16 млрд.рублей (около 13 млрд.долларов США по курсу на 14 августа 1998 года), а внешний долг Российской Федерации увеличится на 8 млрд.долларов.

Одновременно с этим намечено в ходе реструктуризации учесть интересы отдельных категорий инвесторов, а именно: страховых компаний, пенсионных фондов, паевых фондов и т.д.

Планируется также возможность использования новых государственных ценных бумаг в части погашения просроченной налоговой задолженности в федеральный бюджет.

В целях улучшения профиля государственного внутреннего долга предлагается переоформить принадлежащие Центральному банку Российской Федерации государственные ценные бумаги и векселя Министерства финансов Российской Федерации, а также процентные платежи по указанным государственным обязательствам со сроками погашения (оплаты) до 31 декабря 1999 года в государственные ценные бумаги со сроками погашения с 2013 по 2018 год с выплатой купонного дохода в размере 5% годовых.

Учитывая, что основные количественные показатели по объемам реструктуризации отдельных видов ГКО-ОФЗ (соответственно объемы погашения основной суммы долга, расходов на обслуживание и выпуска новых государственных ценных бумаг) в новые обязательства в зависимости от категории инвестора будут определены только по завершении процесса реструктуризации, Правительство Российской Федерации не имеет возможности в представленном проекте Закона определить объем государственного внутреннего долга на 1 января 1999 года.

Учитывая, что реструктуризация предполагает уменьшение объемов внутреннего долга против предусмотренных Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1998 год", Правительство Российской Федерации считало бы возможным не утверждать в представленном проекте объем государственного внутреннего долга.

Вместе с тем, учитывая макроэкономическое влияние объемов и структуры внутреннего долга на процессы финансовой стабилизации считаем необходимым представить в Государственную Думу расчет объема государственного внутреннего долга по состоянию на 01.01.99 года до 1 декабря текущего года.

Предусмотрены расходы по погашению части государственных ценных бумаг денежными средствами, что позволит погасить часть долга страховым компаниям и пенсионным фондам и осуществлять бесперебойное обслуживание клиентов.

Часть расходов, утвержденных по соответствующим статьям экономической классификации Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год", будет осуществляться с использованием механизма целевого финансирования, разработанного для погашения задолженности, образовавшейся по состоянию на 1 января 1998 года и в текущем году в расчетах за потребляемую продукцию или услуги. При этом проведение расчетов, приводящих к сокращению объемов поступлений в федеральный бюджет текущих налоговых платежей в денежной форме, не допускается.

Эти меры позволят избежать как безденежные формы расчетов, приводящие практически к удорожанию продукции, так и сохранить курс проводимой финансовой политики, направленной на отказ от зачетных схем с применением "купли-продажи" соответствующих прав.

В IV квартале предусматривается установить порядок и выделить из федерального бюджета 4,0 млрд.рублей ряду бюджетополучателей, имеющих задолженность за потребленную электроэнергию и газ, для осуществления их расчетов с РАО "Газпром" и РАО "ЕЭС России", которые, в свою очередь, погасят имеющуюся задолженность по страховым пенсионным взносам для обеспечения выплаты Пенсионным фондом текущих пенсий.

Учитывая сложную ситуацию с исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, ряд статей законопроекта отражает взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, направленных на улучшение ситуации с их исполнением.

В заключенных между Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации соглашениях "Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета" предусмотрено рассмотреть вопрос погашения задолженности федерального бюджета по расходам субъектов Российской Федерации за принятое в муниципальную собственность ведомственное жилье и объекты социальной сферы.

С учетом бюджетных ссуд, выданных субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1995-1996 годах, общий объем задолженности субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 1998 года составил 15,4 млрд.рублей, из которых в текущем году возвращено в федеральный бюджет лишь 0,3 млрд.рублей. При этом по состоянию на 1 сентября т.г. объем задолженности по выданным ссудам на погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы составляет 14,6 млрд.рублей и по прочим ссудам 2,0 млрд.рублей.

Вместе с тем, в текущем году бюджеты субъектов Российской Федерации в связи с резким падением уровня сбора налоговых платежей недополучают существенные суммы из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. По ожидаемой оценке, исходя из прогноза налоговых поступлений, Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1998 году сформируется в размерах, не превышающих 30 млрд.рублей, против 39,2 млрд.рублей, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год", т.е. меньше на 9,2 млрд.рублей.

Кроме того, по состоянию на 1 августа 1998 г. не обеспечено финансированием из федерального бюджета возмещение расходов по содержанию ведомственных объектов социальной сферы и жилого фонда, принятых в муниципальную собственность субъектами Российской Федерации в 1996-1998 годах, на сумму 21,6 млрд.рублей.

Учитывая ограниченность финансовых ресурсов, которые могут быть направлены в 1999 году на формирование Федерального фонда финансовой поддержки другие виды финансовой помощи субъектам Российской Федерации, необходимость уменьшение взаимных долгов бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета, а также снятия финансовой напряженности в исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, предполагается целесообразным осуществить в IV квартале 1998 года комплекс мер, посредством внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год" по следующим позициям:

1. Разрешить Правительству Российской Федерации:

а) осуществить целевое финансирование расходов по содержанию

объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления в 1996-1998 годах. Считать источником осуществления указанных расчетов в федеральном бюджете - разницу между утвержденным объемом Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 1998 год и его ожидаемым исполнением за 1998 год;

б) направить часть этих ресурсов в объеме до 8 млрд.рублей в счет погашения задолженности субъектов Российской Федерации по бюджетным ссудам на выплату задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, а также на кассовый разрыв по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации;

в) погасить в установленном порядке по взаимным расчетам федерального бюджета с бюджетами Кемеровской области и Республики Коми ранее полученные ими бюджетные ссуды на содержание объектов социальной сферы, переданных в 1996 году угольными предприятиями в муниципальную собственность, на сумму соответственно 335,0 и 116,0 млн.рублей."

2. Снять ограничения при расчете Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации за 1997 год, установленные статьей 38 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", в части исключения из налоговых поступлений в федеральный бюджет сумм в результате проведенных операций в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1997 года N 880 "Об установлении порядка расчетов при исполнении федерального бюджета на 1997 год", что позволит увеличить объем финансовой помощи, причитающейся субъектам Российской Федерации за 1997 год, на 3,8 млрд.рублей.

Отсутствие достаточных средств федерального бюджета для обеспечения отдельных положений Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" привело к необходимости приостановления их финансирования до конца текущего года, что учтено в проекте представляемого закона.

В целях сбалансирования доходов и расходов федерального бюджета в IV квартале 1998 года предусматривается привлечь ресурсы Центрального банка Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, а также для осуществления расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга.

Привлечение ресурсов Банка России будет осуществляться ограниченно в целях обеспечения контроля за уровнем инфляции и сдерживанием его до конца года в размере 3-4 процентов ежемесячно. Учитывая, что средства, получаемые от Центрального банка Российской Федерации в виде покупки ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации будут направляться на финансирование расходных статей бюджета, инфляционный эффект для финансирования бюджетного дефицита будет минимальным. Предусмотренные законом меры в области денежно-кредитной политики позволят увеличить монетизацию экономики, сократить неплатежи и на этой основе повысить поступления доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

Покупку Центральным банком Российской Федерации Правительству Российской Федерации ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации предусматривается осуществить по ставке в размере 5% годовых и сроком погашения не ранее 2013 года.

При получении в IV квартале 1998 г. дополнительных доходов федерального бюджета, включая доходы от реализации государственного имущества, объем покупки Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Правительства Российской Федерации будет уменьшен на сумму поступивших дополнительных доходов.

Для обеспечения поступления доходов федерального бюджета в IV квартале т.г. на запланированном уровне и нормализации системы расчетов в экономике в проект закона включена специальная статья, предусматривающая разработку Программы реструктуризации банковской системы. Это позволит с одной стороны повысить доверие инвесторов и населения к банковской системе, увеличить приток капиталов в банковский сектор, создать условия для восстановления и развития банковского кредитования.

В целях усиления социальной направленности бюджетной политики законопроектом предусматривается оказание государственной поддержки кредитным организациям по перечню, определяемому Банком России и Правительством Российской Федерации. К таким кредитным организациям относятся в первую очередь банки, имеющие значительный объем вкладов населения. Таким образом, вопросы государственного гарантирования вкладов граждан Российской Федерации нашли свое отражение в проекте закона и будут реализовываться Банком России и Правительством Российской Федерации.

Общий объем доходов федерального бюджета (включая доходы целевых бюджетных фондов), в случае принятия внесенных Правительством Российской Федерации предложений по изменению налогового законодательства, ожидается в IV квартале 1998 года в сумме 65,53 млрд.рублей, или 6,91% к ВВП, что ниже объема доходов, проектируемого на этот период исходя из показателей доходной части федерального бюджета, предусмотренного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год" - на 36,47 млрд.рублей.

Поступления доходов, контролируемых Государственной налоговой службой Российской Федерации, ожидаются в сумме 35,3 млрд.рублей, что составляет 53,9% от общего объема доходов федерального бюджета. При этом, в условиях сложившейся ситуации в расчетно-платежной сфере и прогнозируемом уровне собираемости внутренних налоговых доходов, доля платежей в федеральный бюджет, контролируемых Государственной налоговой службой Российской Федерации, снижается против фактически сложившейся в 1 полугодии текущего года на 7,5 процентных пункта.

В то же время в связи со снижением курса рубля по отношению к доллару даже в условиях складывающейся тенденции падения общего объема импорта прогнозируется повышение доли налоговых доходов от внешнеэкономической деятельности, администрирование которых осуществляется Государственным таможенным комитетом Российской Федерации. Доля таких доходов в общем объеме доходов федерального бюджета прогнозируется в IV квартале текущего года в размере 37,3% против фактически сложившейся в первом полугодии - 31,9 процента.

Доходы федерального бюджета без учета целевых бюджетных фондов составит в IV квартале текущего года 59,6 млрд.рублей (6,29% к ВВП).

В составе общего объема доходов федерального бюджета налоговые доходы оцениваются в сумме 53,1 млрд.рублей. При этом в расчетах указанной суммы предусматривается получение налоговых доходов только "живыми" деньгами, а также некоторое улучшение ситуации со сбором налоговых доходов, связанных с осуществлением мер по "расшивке" неплатежей в банковской сфере путем проведения межбанковских взаиморасчетов, и дальнейшее осуществление мер по повышению ликвидности банков и восстановлению платежеспособной системы.

В составе неналоговых доходов, сумма поступления которых в IV квартале 1998 года прогнозируется в объеме 6,5 млрд.рублей, наибольший удельный вес занимают доходы от реализации государственных запасов - 4,5 млрд.рублей, доходы от имущества, находящегося в государственной собственности - 0,9 млрд.рублей.

Поступления доходов от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, ожидаются лишь по итогам конкурсов и аукционов, состоявшихся в сентябре текущего года, в сумме 73,16 млн.рублей. Реализация государственной собственности Мингосимуществом России в IV квартале 1998 года не предусматривается.

Расходы по погашению и обслуживанию внешнего долга определены с учетом необходимости исполнения обязательств по новому российскому долгу. Прежде всего, речь идет о платежах процентов по внешним облигационным займам (включая процентные облигации Внешэкономбанка) и о погашении основного долга и процентов по кредитам МВФ и Всемирного банка.

Откройте нужный вам документ прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.