Пояснительная записка к проекту федерального закона N 38935-3 "О внесении изменений в статью 7 и статью 9 Закона Российской Федерации "О милиции" (в части изменения порядка назначения на должность министров внутренних дел, начальников главных управлений и управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации и их заместителей - начальников милиции общественной безопасности субъектов Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О милиции"

Проект федерального закона предусматривает изменение порядка назначения на должность министров внутренних дел, начальников главных управлений и управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации и их заместителей - начальников милиции общественной безопасности субъектов Российской Федерации.

Основная цель законопроекта - повышение эффективности системы управления органами внутренних дел и укрепление федеративных начал в руководстве МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Суть этих изменений и причины внесения в действующее законодательство заключается в следующем.

В настоящее время в соответствии с частью четвертой статьи 7 и частью одиннадцатой статьи 9 Закона Российской Федерации "О милиции" министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации назначаются на должность Министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации, а их заместители - начальники милиции общественной безопасности субъектов Российской Федерации - утверждаются в должности и освобождаются от должности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению соответствующих министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Установленный порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации не отвечает требованиям, предъявляемым в настоящее время к построению федеративного государства, входит в противоречие с Конституцией Российской Федерации (далее Конституции), порождает множество трудностей на практике при назначении на должность и освобождении от должности указанных руководителей, что крайне отрицательно сказывается на выполнении задач стоящих перед системой МВД России.

Анализ практики применения существующего порядка формирования руководящего состава органов внутренних дел субъектов Российской Федерации показал ее неэффективность и негативные последствия:

- бюрократические проволочки, связанные с неоправданным затягиванием сроков решения кадровых вопросов, что отрицательно сказывается на решении оперативных вопросов;

- противостояние между федеральной властью и властью субъекта Российской Федерации, разжигание сепаратистских настроений;

- конфликтные ситуации на этой почве между законодательной и исполнительной ветвями власти внутри субъекта Российской Федерации.

Все это, в конечном счете, сказывается на выполнение задач, стоящих перед системой МВД России в целом.

В связи с этим законопроект предусматривает наделение министра внутренних дел Российской Федерации правом назначать на должность и освобождать от занимаемых должностей министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) субъектов Российской Федерации самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а их заместителей - начальников милиции общественной безопасности субъектов Российской Федерации, по представлению их начальников - министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) субъектов Российской Федерации, согласованному с органами исполнительной и законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

Содержание вносимого законопроекта полностью соответствует нормам Конституции, имеющейся практике организационного строительства исполнительной власти.

Согласно Конституции защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, а также кадры правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б" и "л" части 1 статьи 72). При этом уровни кадров, которые должны быть предметом совместного ведения в Конституции не определены.

Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти.

Руководство этой системой, в данном случае системой МВД России, возложено на Министра внутренних дел Российской Федерации как главу федерального органа исполнительной власти, которое осуществляется, в том числе путем формирования кадровой политики и конкретного определения персоналий во всех звеньях этой системы федерального и регионального уровней. Данное положение напрямую вытекает из Закона Российской Федерации "О милиции" (ч.3 ст.7), Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 года N 1039, решений Конституционного Суда по этой проблеме.

Так, в постановлении Конституционного Суда N 19-П от 10.12.97 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области было прямо указано:

"Регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, который в силу возлагаемых на него функций входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно-функционального единства системы органов внутренних дел, включая территориальные управления. Поэтому приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеет решение федерального органа исполнительной власти (в данном случае - Министерства внутренних дел Российской Федерации), возглавляющего соответствующую систему".

Следует также иметь в виду, что министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации руководят органами предварительного следствия, криминальной милиции, подразделениями Государственной противопожарной службы, начальники которых назначаются непосредственно Министром без согласования с субъектами Российской Федерации. Исходя из логики построения кадровой политики, представляется необходимым и назначение вышестоящего начальника (министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации) осуществлять в таком же порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, к числу которых относится и Министерство внутренних дел Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Из данного конституционного установления не следует, что назначение таких должностных лиц должно осуществляться с согласия органов государственной власти субъектов Российской Федерации или иных органов.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 1 декабря 1999 г. N 214-0 по запросу Главы администрации Псковской области о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 8 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции", обязанность согласования не вытекает и непосредственно из статьи 72 Конституции Российской Федерации, хотя и пунктом "л" ее части 1 кадры правоохранительных органов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

По смыслу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации разграничение компетенции между Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Именно таким федеральным законом и является Закон Российской Федерации "О милиции", который может, как предусмотреть процедуру согласования назначения руководителей органов внутренних дел, так и исключить необходимость подобного согласования. При этом любой порядок назначения на должность и освобождения от должности будет соответствовать Конституции Российской Федерации, поскольку именно в федеральных законах регламентируются вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В настоящее время большинство федеральных органов исполнительной власти наделены правоохранительными функциями и не согласовывают назначение на должность руководителей соответствующих территориальных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принятие представленного проекта федерального закона не повлечет за собой дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона

Реализация Федерального закона "О внесении изменений в статью 7 и статью 9 Закона Российской Федерации "О милиции" не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию других актов федерального законодательства.

Финансово-экономическое обоснование

В случае принятия рассматриваемого Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О милиции" не потребуется дополнительных и иных затрат из федерального бюджета Российской Федерации.