Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 января 2020 г. по делу N 66а-45/2020

 

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Кузьмичева В.А, судей

Бушминой А.Е, Калугина Д.М.

при секретаре

ФИО10

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Т Плюс", общества с ограниченной ответственностью "Пермская сетевая компания", акционерного общества "Березниковская сетевая компания" об оспаривании в части Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Пермского края, Губернатора Пермского края, Главы города Перми на решение Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е, объяснения представителя публичного акционерного общества "Т Плюс", общества с ограниченной ответственностью "Пермская сетевая компания", акционерного общества "Березниковская сетевая компания" Гараевой М.Д, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, УСТАНОВИЛА:

19 марта 2015 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае", который 6 апреля 2015 года подписан губернатором Пермского края, 9 апреля 2015 года опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 13 апреля 2015 года опубликован в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 14, который вступил в силу через десять дней после дня официального опубликования, за исключением некоторых положений.

Статьей 6.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (далее - Закон Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК) установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территории в части содержания и ремонта подземных коммуникаций и сооружений:

1. Нарушение правил благоустройства территории, утвержденных органами местного самоуправления в части содержания и ремонта подземных коммуникаций, выразившееся в виде повреждения инженерных сооружений и коммуникаций (теплотрасс, газо-, водопроводов, линий электропередачи, иных частей линейных сооружений и коммуникаций), -влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

2. Совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, лицом, подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение, повторно в течение года, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Статьей 6.3 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК установлена административная ответственность за нарушение требований к внешнему виду и содержанию зданий, ограждений, строений, сооружений, водоемов и элементов оборудования объектов благоустройства

Частью 1 статьи 6.3 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК установлено, что нарушение установленных органами местного самоуправления Пермского края правил благоустройства в части установленных требований к внешнему виду и содержанию зданий, ограждений, строений, сооружений, водоемов - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч пятисот до семи тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати пяти тысяч рублей.

В соответствии со статьей 6.4 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Нарушение порядка проведения восстановления нарушенного благоустройства" нарушение установленных органами местного самоуправления Пермского края правил благоустройства в части установленных требований к порядку проведения восстановления нарушенного благоустройства - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Статьей 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Нарушение правил организации благоустройства и озеленения территории" (за исключением административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов) установлено:

1. Неисполнение или нарушение муниципальных нормативных правовых актов, принятых в пределах полномочий органов местного самоуправления, установленных законодательством Российской Федерации, в целях организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями настоящей главы, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати до пятидесяти тысяч рублей.

2. Те же действия (бездействие), совершенные лицом, подвергнутым административному наказанию за одно из нарушений, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Административный истец публичное акционерное общество "Т Плюс" (далее - ПАО "Т Плюс") обратилось в Пермский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указало, что осуществляет свою деятельность в сфере электроэнергетики и теплоснабжения непосредственно, а также другими юридическими лицами, для которых ПАО "Т Плюс" является управляющей организацией, осуществляющей функции единоличного исполнительного орган, с момента вступления в силу Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК в отношении компаний группы "Т Плюс" рассмотрено более 600 дел об административных правонарушениях по статье 6.1, части 1 статьи 6.3, статьям 6.4, 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК.

Административный истец ПАО "Т Плюс" считает, что, оспариваемые положения Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК не соответствуют критерию правовой определенности и противоречат положениям законодательства, которое имеет большую юридическую силу, полагает, что, устанавливая административную ответственность по статье 6.1, части 1 статьи 6.3, статьям 6.4, 6.7 (в оспариваемой части) Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, законодатель Пермского края в нарушение статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) превысил свои полномочия, установив административную ответственность за нарушение норм и правил федерального уровня; кроме того, КоАП РФ за часть нарушений, предусмотренных оспариваемыми нормами Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, уже установлена административная ответственность.

Административный истец ПАО "Т Плюс" с учетом измененных заявленных требований просил суд: признать недействующими статью 6.1, часть 1 статьи 6.3, статью 6.4, статью 6.7 (за исключением установления административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов) Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК.

Общество с ограниченной ответственностью "Пермская сетевая компания" (далее - ООО "ПСК") и акционерное общество "Березниковская сетевая компания" (далее - АО "БСК"), вступили в настоящее дело в качестве административных соистцов, и поддержали заявленные требования ПАО "Т Плюс".

Решением Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года постановлено: административное исковое заявление публичного акционерного общества "Т Плюс", общества с ограниченной ответственностью "Пермская сетевая компания", акционерного общества "Березниковская сетевая компания" удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 6.1, часть 1 статьи 6.3, статью 6.4, статью 6.7 (за исключением установления административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов) Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае".

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Взыскать в пользу публичного акционерного общества "Т Плюс" с Законодательного Собрания Пермского края расходы на уплату государственной пошлины в размере 4 500 руб.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Пермского края, Губернатор Пермского края, Глава города Перми просили решение Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

ПАО "Т Плюс", ООО "ПСК", АО "БСК" представили возражения относительно апелляционных жалоб, в которых просили решение Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Прокуратура Пермского края представила возражения относительно апелляционных жалоб, в которых просила решение Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения

В судебном заседании суд апелляционной инстанции представитель административного истца ПАО "Т Плюс", административных соистцов ООО "ПСК", АО "БСК" ФИО11 против удовлетворения апелляционных жалоб возражала.

В судебном заседании суд апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриев М.С. в заключении просил решение Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Заслушав объяснения представителя административного истца и административных соистцов Гараевой М.Д, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений относительно апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В пункте 35 Пленума Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обращено внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положениями части 1 статьи 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления. (статья 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Вместе с тем региональное правовое регулирование вопросов административной ответственности не может быть произвольным, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, а также не учитывать общие положения административной ответственности.

Положениями статей 2.1 и 2.2 КоАП РФ определяются понятия административного правонарушения, вины и ее формы, из системного толкования которых следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) определено, что правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Содержание правил благоустройства территории муниципального образования установлено статьей 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, введенной в действие с 29 декабря 2017 года, которая предусматривает, что правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать, в том числе, вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; организации стоков ливневых вод; порядка проведения земляных работ; порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования; другие вопросы.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

Из диспозиции части 1 статьи 6.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК следует, что объективную сторону данного административного правонарушения образует нарушение правил благоустройства территории, утвержденных органами местного самоуправления в части содержания и ремонта подземных коммуникаций, выразившееся в виде повреждения инженерных сооружений и коммуникаций (теплотрасс, газо-, водопроводов, линий электропередачи, иных частей линейных сооружений и коммуникаций).

Совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 6.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, лицом, подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение, повторно в течение года, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 6.1 указанного.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 6.3 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, образует нарушение установленных органами местного самоуправления Пермского края правил благоустройства в части установленных требований к внешнему виду и содержанию зданий, ограждений, строений, сооружений, водоемов.

Согласно статье 6.4 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК объективную сторону данного административного правонарушения образует нарушение установленных органами местного самоуправления Пермского края правил благоустройства в части установленных требований к порядку проведения восстановления нарушенного благоустройства.

Статьей 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК установлена административная ответственность за нарушение правил организации благоустройства и озеленения территории (за исключением административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов).

Из диспозиции части 1 статьи 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК следует, что объективную сторону данного административного правонарушения образует неисполнение или нарушение муниципальных нормативных правовых актов, принятых в пределах полномочий органов местного самоуправления, установленных законодательством Российской Федерации, в целях организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями главы IV Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК.

Эти же действия (бездействие), совершенные лицом, подвергнутым административному наказанию за одно из нарушений, предусмотренных частью 1 статьи 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 6.7 указанного Закона.

Таким образом, диспозиции статьи 6.1, части 1 статьи 6.3, статей 6.4, 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК не содержат словестного описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, а отсылают к ряду муниципальных правовых актов, в том числе к правилам благоустройства территории.

Решением Пермского краевого суда от 19 июня 2019 года, вступившим в законную силу 30 октября 2019 года, признаны не действующими статья 6.7 в части установления административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов, статья 6.7.1 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК в редакции Закона Пермского края от 04 июля 2018 года N 254-ПК.

В материалы дела представлены сравнительные таблицы (по каждому из оспариваемых составов административных правонарушений, предусмотренных Законом Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК) со ссылкой на правила благоустройства территорий нескольких муниципальных образований Пермского края, из анализа которых следует, что требования, содержащиеся в этих правилах, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность по статье 6.1, части 1 статьи 6.3, статьям 6.4, 6.7 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, в пределах территорий разных муниципальных образований различны (правила, действующие в границах муниципальных образований "Соликамский городской округ", "Лысьвенский городской округ", "Горнозаводский городской округ", "Город Березники", "Город Пермь").

Признавая не действующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 6.1, часть 1 статьи 6.3, статью 6.4, статью 6.7 (за исключением установления административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов) Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК, суд первой инстанции указал, что бланкетность диспозиций этих статей не отвечает установленным принципам правовой определенности и ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, поскольку оспариваемые положения Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК отсылают к правилам благоустройства территорий муниципальных образований, утвержденных органами местного самоуправления, которые могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любым лицом, находящимся на территории конкретного муниципального образования. Это может повлечь разную правоприменительную практику в муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, и как следствие этого - ослабление гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от незаконных преследования и наказания, поскольку отсутствует описание конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства, за которое наступает административная ответственность по оспариваемым статьям Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к выводу, что в силу статей 1.1, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления диктует необходимость конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте, как это сделано оспариваемых статьях Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК.

В Определении Конституционного Суда РФ от 01 июня 2010 года N 841-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что диспозиция, имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влекут административную ответственность. В результате в качестве административного деликта по усмотрению уполномоченных должностных лиц может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения, что не исключает такое истолкование и применение приведенного законоположения на практике, при котором оно служит основанием для привлечения к административной ответственности за несоблюдение требований, предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно с тем, чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, то есть как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные.

Поскольку диспозиции статьи 6.1, часть 1 статьи 6.3, статьи 6.4, статьи 6.7 (за исключением установления административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов) Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК не содержат описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, а отсылают к многочисленным правилам благоустройства муниципальных образований, то суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые законоположения, не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, допускают привлечение к административной ответственности без указания на конкретные правила органов местного самоуправления, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

С учетом того, что неопределенность оспариваемого законодательного регулирования ведет к снижению уровня правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, установленных статьями 1.4 и 1.6 КоАП РФ, суд обоснованно удовлетворил заявленные административные исковые требования.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы апелляционных жалоб о наличии бланкетных норм в КоАП РФ и о несогласии с выводами суд первой инстанции о том, что бланкетность статей Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК в оспариваемой части не отвечает установленным принципам правовой определенности и ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, судебная коллегия отклоняет, поскольку федеральный законодатель устанавливает административную ответственность за несоблюдение тех или иных правил, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, то есть являются едиными для всех физических и юридических лиц, а также должностных лиц.

Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 и части 1 и 2 статьи 19), вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего невозможны ее единообразное понимание и применение; неоднозначность и нечеткость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителем, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод, поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, порождающего возможность ее произвольного толкования, достаточно для признания такой нормы не соответствующей имеющему большую юридическую силу законодательству (постановления от 25 апреля 2005 года N 3-П, от 2 июня 2015 года N 12-П).

Вместе с тем из диспозиций оспариваемых статей Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК следует, что они не содержат словесного описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, являются бланкетными, отсылают к ряду муниципальных правовых актов, в том числе к правилам благоустройства территории, не несут и не содержат достаточной и необходимой информации об этих правовых актах органов местного самоуправления. Это вносит неясность и неопределенность при применении оспариваемых норм, поскольку невозможно установить за нарушение каких конкретных правил законодателем субъекта Российской Федерации вводится административная ответственность, при этом отсутствует описание конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими муниципальным правовым актом, за которое наступает административная ответственность по оспариваемым статьям Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК.

В апелляционных жалобах указано, что суд первой инстанции не учел, что утверждение правил благоустройства муниципального образования относится к компетенции органов местного самоуправления; подробное описание отдельных запретов, подпадающих под обобщенные формулировки оспариваемых статей, является прерогативой самостоятельного нормотворчества муниципальных образований, а оспариваемые положения Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК в пределах части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ является необходимым и достаточным, в ином случае Законодательное Собрание Пермского края будет предписывать органам местного самоуправления, какие нормы целесообразно принимать или не принимать.

Судебная коллегия с такими доводами апелляционных жалоб согласиться не может, в силу следующего.

Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), их утверждение относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, городского округа, внутригородского района (пункт 19 части 1 и часть 3 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия).

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемые нормы Закона Пермского края от 6 апреля 2015 года N 460-ПК отсылает к правилам благоустройства, утвержденным органами местного самоуправления, которые могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любым лицом, находящимся на территории конкретного муниципального образования, что свидетельствует о правовой неопределенности в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчеркивал, что применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1485-О).

Закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать гарантированное статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и вытекающее из него требование определенности правовых норм, означающее, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования, осуждения и наказания (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2010 года N 1570-О-О).

Согласно правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Поскольку диспозиции оспариваемых статей не содержат словесного описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает к муниципальным правовым актам, устанавливающим правила благоустройства, за неисполнения любого требования которых, наступает административная ответственность, то суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые нормы не соответствуют закрепленному в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципу равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации в зависимости от того, в каком муниципальном образовании совершены противоправные действия.

Другие доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пермского краевого суда от 30 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Пермского края, Губернатора Пермского края, Главы города Перми - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) через Пермский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.