Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 января 2020 г. по делу N 8а-4077/2019

 

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Ляпина Н.А, Алексеева Д.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области на решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 4 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 5 сентября 2019 года по административному делу N 2а-906/2019 по административному исковому заявлению Хмырова В.М. к главному государственному инспектору городского округа г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов по использованию и охране земель - начальнику межмуниципального отдела по г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области Сапогина О.Г. и Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области о признании незаконным предписания от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Хмырова В.М. (далее - административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к главному государственному инспектору городского округа г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов по использованию и охране земель - начальнику межмуниципального отдела по г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области (далее - Управление Росреестра по Оренбургской области) Сапогиной О.Г. об оспаривании предписания от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации (далее - Предписание).

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что предписанием должностного лица от ДД.ММ.ГГГГ N ей вменяется использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории. По мнению должностного лица надзорного органа, на земельном участке, принадлежащем административному истцу, расположен частный детский сад, что не соответствует разрешенному виду использования земельного участка - "размещение индивидуального жилого дома". Хмырова В.М. не соглашаясь с требованиями должностного лица об устранении нарушений земельного законодательства, указывает, что на спорном земельном участке находится принадлежащий ей на праве собственности жилой дом, в котором проживает административный истец, а её дочь - индивидуальный предприниматель Борисова Л.В. - осуществляет предпринимательскую деятельность по присмотру и уходу за детьми. Между тем указанная предпринимательская деятельность не является образовательной и каких-либо законных ограничений по ее ведению в индивидуальных жилых домах не имеется. Как считает административный истец, у нее отсутствует обязанность по изменению вида разрешенного использования земельного участка.

Определением суда первой инстанции к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Управление Росреестра по Оренбургской области.

Решением Бузулукского районного суда Оренбургской области от 4 июня 2019 года административные исковые требования Хмыровой В.М. удовлетворены, оспариваемое предписание главного государственного инспектора городского округа г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов по использованию и охране земель - начальника межмуниципального отдела по г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов Управления Росреестра по Оренбургской области Сапогиной О.Г. от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации признано незаконным.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 5 сентября 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Управления Росреестра по Оренбургской области - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Управление Росреестра по Оренбургской области ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения, как постановленных при неправильном применении норм материального права. В качестве доводов кассационной жалобы заявитель повторяет правовую позицию, изложенную ранее в апелляционной жалобе. Указывает на несогласие с выводами судов об отсутствии нецелевого использования Хмыровой В.М. спорного земельного участка, поскольку материалами административного дела подтверждается факт нахождения в здании, принадлежащем административному истцу, помещений, используемых для целей предпринимательской деятельности по присмотру и уходу за детьми на платной основе. Данные обстоятельства, по мнению подателя кассационной жалобы, не были приняты во внимание судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела, что является основанием для отмены постановленных судебных актов и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований Хмыровой В.М.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения административного дела судебной коллегией кассационного суда общей юрисдикции извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Как следует из материалов административного дела, Хмыровой В.М. на праве собственности принадлежат земельный участок с кадастровым номером N и жилой дом с кадастровым номером N, расположенные по адресу: "адрес".

ДД.ММ.ГГГГ главным государственным инспектором городского округа г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов по использованию и охране земель - начальником межмуниципального отдела по г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов Управления Росреестра по Оренбургской области (далее - главный государственный инспектор) Сапогиной О.Г. проведено административное обследование вышеуказанного земельного участка.

В связи с выявлением признаков нарушения требований земельного законодательства, за которое предусмотрена ответственность по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на основании распоряжения исполняющего обязанности руководителя Управления Росреестра по Оренбургской области Решетова В.Е. от ДД.ММ.ГГГГ N главным государственным инспектором Сапогиной О.Г. ДД.ММ.ГГГГ в отношении Хмыровой В.М. проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения требований земельного законодательства на указанном земельном участке.

ДД.ММ.ГГГГ должностным лицом составлен акт проверки N, из содержания которого следует, что Хмырова В.М. использует земельный участок с кадастровым номером N не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

По результатам указанной выше внеплановой выездной проверки Хмыровой В.М. выдано предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ на основании распоряжения исполняющего обязанности руководителя Управления Росреестра по Оренбургской области Решетова В.Е. от ДД.ММ.ГГГГ N N главным государственным инспектором Сапогиной О.Г. проведена внеплановая выездная проверка исполнения Хмыровой В.М. ранее выданного предписания.

По результатам проведенной проверки главным государственным инспектором Сапогиной О.Г. вновь установлено использование Хмыровой В.М. земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, что изложено в акте проверки.

ДД.ММ.ГГГГ главным государственным инспектором Сапогиной О.Г. административному истцу Хмыровой В.М. выдано предписание об устранении нарушений требований закона в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административных исковых требований Хмыровой В.М, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что административным ответчиком не представлены доказательства соответствия оспариваемого предписания требованиям закона, подтверждающие осуществление Хмыровой В.М. на территории домовладения образовательной деятельности.

Судебная коллегия находит выводы судов правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 данной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, использование которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускается использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Данной нормой установлен общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в государственном кадастре недвижимости.

Из толкования положений статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует обязанность лица оформить в установленном действующим законодательством порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых категорий, к которой относится земельный участок.

Таким образом, фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.

В соответствии с частью 1 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации эксплуатация зданий, сооружений должна осуществляться в соответствии с их разрешенным использованием (назначением).

Согласно пункту 3.5.1 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, являющегося Приложением к приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", в вид разрешенного использования "дошкольное, начальное и среднее общее образование" входит "размещение объектов капитального строительства, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего общего образования (детские ясли, детские сады, школы, лицеи, гимназии, художественные, музыкальные школы, образовательные кружки и иные организации, осуществляющие деятельность по воспитанию, образованию и просвещению".

Таким образом, основанием квалификации выявленных фактических правоотношений по возникшему между сторонами административному спору является осуществление в объекте капитального строительства, расположенном на соответствующем земельном участке, в том числе в индивидуальном жилом доме, какой-либо образовательной деятельности в соответствии с критериями, определяющими такую деятельность нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Образовательной считается деятельность по реализации образовательных программ в системе образования (части 9, 17 статьи 2 и части 1, 7 статьи 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

В Российской Федерации устанавливаются типы образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, в том числе, дошкольная образовательная организация. Указанная организация является образовательной организацией, осуществляющей в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми (статья 23 Федерального закона N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Таким образом, присмотр и уход за детьми является факультативным признаком образовательной деятельности такой организации, и при отсутствии реализации ею образовательных программ, отнести ее к образовательной организации по смыслу положений Федерального закона N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" нельзя.

Согласно материалам административного дела спорный земельный участок, принадлежащий на праве собственности Хмыровой В.М, относится к категории земель населенных пунктов с видом разрешённого использования для индивидуального жилищного строительства.

Как правильно установлено судами по данному административному делу, на указанном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N, который также находится в собственности административного истца Хмыровой В.М.

Кроме этого, в данном жилом доме индивидуальным предпринимателем Борисовой Л.В. осуществляется предпринимательская деятельность по присмотру и уходу за детьми без реализации каких-либо образовательных программ.

В соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, разрешенное использование спорного земельного участка определено: "земельные участки для размещения объектов индивидуального жилищного строительства".

Из имеющихся в материалах административного дела доказательств следует, что спорный земельный участок используется Хмыровой В.М. непосредственно в соответствии с видом его разрешенного использования, то есть для целей размещения объектов индивидуального жилищного строительства.

Вопреки требованиям части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными ответчиками не представлены доказательства осуществления на территории домовладения Хмыровой В.М, в том числе в принадлежащем ей на праве собственности и расположенном на спорном земельном участке индивидуальном жилом доме, образовательной деятельности в соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", что явилось основанием для удовлетворения административных исковых требований о признании оспариваемого предписания незаконным.

Факт осуществления иным лицом в жилом помещении, принадлежащем Хмыровой В.М, предпринимательской деятельности по уходу и присмотру за детьми обоснованно отвергнут судами, как не имеющий правового значения по административному спору, поскольку, исходя из содержания предписания должностного лица от ДД.ММ.ГГГГ следует, что административному истцу вменяется использование спорного земельного участка для осуществления образовательной деятельности - размещения детского сада, тогда как ведение этой деятельности материалами дела не подтверждено.

Фактические обстоятельства, выявленные при привлечении Хмыровой В.М. к административной ответственности, не являясь для целей административного судопроизводства преюдициальными, обоснованно отвергнуты судами как доказательства правомерности оспариваемого предписания административного ответчика.

Судами по настоящему административному делу правильно определены правоотношения, возникшие между сторонами, а также закон, подлежащий применению, в полном объеме определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, доводам сторон и представленным ими доказательствам дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций, направлены на их переоценку, вследствие ошибочного и произвольного толкования норм права, а также выражают несогласие с выводами судов по фактическим обстоятельствам дела. Между тем следует учитывать, что суд кассационной инстанции при проверке законности судебных постановлений нижестоящих судов не вправе входить в обсуждение фактической стороны дела, а также переоценивать выводы судов первой либо второй инстанций.

Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законными и обоснованными, кассационная жалоба не содержит оснований для их отмены или изменения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 4 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 5 сентября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области - без удовлетворения.

 

Председательствующий:

 

Судьи:

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.