Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 21 января 2020 г. по делу N 8а-4469/2019

 

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Матыциной Е.И, Карякина Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа Тольятти на апелляционное определение Самарского областного суда от 22 октября 2019 года по административному делу N 2а-6566/2019 по административному исковому заявлению акционерного общества "Нива", общества с ограниченной ответственностью "Парк", общества с ограниченной ответственностью "Квартал-Тольятти" к Администрации городского округа Тольятти о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Проверив материалы административного дела, заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изучив доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку представителя Администрации городского округа Тольятти по доверенности Гирфанову Л.А, представителя акционерного общества "Нива", общества с ограниченной ответственностью "Парк", общества с ограниченной ответственностью "Квартал-Тольятти" по доверенности Сенилову Л.Э, возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Слива Г.Ю, полагавшую апелляционное определение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Акционерное общество "Нива", общество с ограниченной ответственностью "Парк", общество с ограниченной ответственностью "Квартал-Тольятти" (далее - административные истцы) обратились в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления Администрации городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении документации по планировке территории - "адрес" от "адрес" до "адрес"... " в редакции постановления Администрации городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории для размещения линейного объекта "адрес" от "адрес" до "адрес"" в части установления красных линий с включением в границы земель общего пользования территории, занятой IV тепловыводом Тольяттинской ТЭЦ в Автозаводский район г. Тольятти, в границах земельных участков, принадлежащих административным истцам.

Определением Центрального районного суда г. Тольятти от 19 августа 2019 года производство по данному административному делу о признании нормативного правового акта не действующим в части, прекращено по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционным определением Самарского областного суда от 22 октября 2019 года определение Центрального районного суда г. Тольятти от 19 августа 2019 года отменено с возвращением дела в тот же суд для рассмотрения по существу.

В кассационной жалобе Администрация городского округа Тольятти ставит вопрос об отмене апелляционного определения, как постановленного с нарушение норм процессуального права, указывает, что оспариваемое административными истцами постановление Администрации городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении документации по планировке территории - "адрес" от "адрес" до "адрес"... " в редакции постановления Администрации городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ N не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку затрагивает интересы определенного круга лиц и граждан, проживающих на территории, в отношении которой подготовлены проекты планировки, и отдельных правообладателей земельных участков. Данное постановление не рассчитано на многократное применение, не содержит норм права и не устанавливает правил поведения, характерных для нормативного правового акта. В связи с этим, как полагает податель кассационной жалобы, требования административных истцов, как субъектов предпринимательской деятельности, должны быть разрешены в ином процессуальном порядке арбитражным судом. Просит об отмене апелляционного определения и оставлении определения суда первой инстанции без изменения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируется главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела, постановлениями Администрации городского округа Тольятти от ДД.ММ.ГГГГ N, от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден проект планировки территории и проект межевания территории для размещения линейного объекта по "адрес" от "адрес" до "адрес", правомерность которого в части установления красных линий с включением в границы земель общего пользования территории, занятой IV тепловыводом Тольяттинской ТЭЦ в "адрес", оспаривается административными истцами в границах принадлежащих им земельных участков.

Отменяя определение суда первой инстанции о прекращении производства по административному делу суд апелляционной инстанции указал, что оспариваемое постановление, которым утверждены проект планировки территории и проект межевания территории, отвечает признакам нормативного правового акта, следовательно, заявленные административными истцами требования подлежат разрешению в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда апелляционной инстанции, как основанными на применимых нормах процессуального права исходя из существа заявленных административными истцами требований и предмета административного спора.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Исходя из содержания статьи 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами исполнительных органов муниципальных образований, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

В целях разграничения родовой подсудности и обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации даны соответствующие разъяснения, изложенные в постановлении N 50 от 25 декабря 2018 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Как следует из содержания пунктов 1, 2 изложенного постановления, оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуальноопределенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных Градостроительного кодекса Российской Федерации; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков).

На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Учитывая приведенные выше положения законодательства, регулирующего спорные правоотношения, принимая во внимание, что оспариваемым постановлением утверждена документация по планировке территории, проект которой обсуждался на публичных слушаниях в целях соблюдения благоприятных условий жизнедеятельности, прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также факт официального опубликования данного документа, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу об отнесении оспариваемого административными истцами постановления к нормативному правовому акту, правомерность которого подлежит оценке в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов суда апелляционной инстанций, направлены на их переоценку, вследствие ошибочного и произвольного толкования норм права, и подлежат отклонению по вышеуказанным основаниям.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение Самарского областного суда от 22 октября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.

 

Председательствующий:

 

Судьи:

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.