Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2019 г. по делу N 8а-1752/2019

 

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Загайновой А.Ф.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Васьковой Елены Евгеньевны на решение Полевского городского суда Свердловской области от 31 января 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 22 мая 2019 г. по административному делу N N по административному исковому заявлению Васьковой Е.Е. о признании незаконным решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка и заключения соглашения о перераспределении земель.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

решением Полевского городского суда Свердловской области от 31 января 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 22 мая 2019 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления Васьковой Е.Е. о признании незаконным постановления главы Полевского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ г. N N "Об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка и заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности, расположенного по адресу: Свердловская область, "данные изъяты"

В кассационной жалобе административный истец просит отменить указанные судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие указанных лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судами.

Как усматривается из материалов административного дела, Васькова Е.Е, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв.м. обратилась в Управление муниципальным имуществом Полевского городского округа с заявлением от ДД.ММ.ГГГГ о заключении соглашения о перераспределении названного земельного участка за счет присоединения к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", земель, государственная собственность на которые не разграничена, площадью "данные изъяты" кв.м, претендуя на образование земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", приложив схему расположения образуемого земельного участка с условным номером ЗУ 1.

Суд первой инстанции, руководствуясь п. 6 ст. 11.9, пп. 3 п. 16 ст. 11.10, п. п. 2, 3 ст. 39.28, пп. 11 п. 9 ст. 39.29, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, п.п. 3 и 4 ст. 30, п. 2 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пришел к выводу, что имелись основания для отказа, поскольку из представленных административным ответчиком документов, в частности выписки из Правил землепользования и застройки Полевского городского округа, утверждённых решением Думы Полевского городского округа от 16 декабря 2016 г. N 600 и выкопировки из статьи 29.1 "Карта градостроительного зонирования территории Полевского городского округа. Город Полевской, поселок Зюзельский, поселок Подгорный", а также акта установления и согласовании границ земельного участка, составленного в рамках межевого дела от 22 ноября 2001 г, следует, что образуемый земельный участок площадью 689 кв.м частично находится на землях общего пользования, представленная Васьковой Е.Е. схема расположения земельного участка пересекает утвержденные в установленном порядке границы территориальной зоны.

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда согласилась с выводами суда первой инстанции, указав также, что отсутствие документов по планировке территории в населенном пункте, где расположен испрашиваемый земельный участок, в том числе красных линий, утвержденных в установленном порядке, не опровергает выводы суда о том, что увеличение в результате перераспределения используемой площади земельного участка, принадлежащего Васьковой Е.В. предполагается за счет земель общего пользования.

Между тем при рассмотрении дела суды не учли следующее.

В соответствии с ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

При этом бремя доказывания данных обстоятельств возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершивших оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из п. 1 ст. 11.2, пп. 3 п. 1 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем перераспределения осуществляется в том числе на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст. 11.10 Кодекса.

Пунктом 9 ст. 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен закрытый перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. При этом решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (п. 10 ст. 39.29 ЗК РФ).

Согласно пп. 11 п. 9 ст. 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении названного соглашения в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст. 11.10 названного кодекса.

Так, согласно пп. 3 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации одним из таких оснований является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Как указано в пункте 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, на который сослался глава городского округа в оспариваемом отказе, образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным кодексом, другими федеральными законами.

В свою очередь, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, который был применен при рассмотрении настоящего дела, предусматривает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Судебные акты об отказе в признании незаконным решения уполномоченного органа не соответствуют нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с п. 12 ст. 1 ГрК РФ к территории общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (п. 12 ст. 85 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).

Существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).

Как следует из ГрК РФ, красные линии отображаются в документации по планировке территории (пп. "а" п. 1 ч. 3 ст. 42, п. 1 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ) и не наносятся на картографический материал генеральных планов муниципальных образований (ст. 23 ГрК РФ).

Однако, возможность нанесения красных линий на карты генерального плана муниципального образования предусматривалась п. 9 разд. 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29.10.2002 N 150, действовавшей до 23.07.2018, а также п. п. 3.8 и 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 06.04.1998 N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, в случае совмещения генерального плана и проекта детальной планировки.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно Таблице соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 г, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в п. 12 ст. 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Установление границ территорий общего пользования в соответствии с ч. 1 ст. 42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии (ч. 3). Согласно ч. 6 ст. 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с п. 2 ч. 2 этой статьи.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, недопустимо произвольное установление красных линий уполномоченными органами, необходима разработка специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Однако, установив отсутствие документации по планировке территории, наличие красных линий с целью установления границ территории общего пользования в соответствии с генеральным планом в границах спорного земельного участка, суды не проверяли.

Доказательств того, что в составе генерального плана утверждены карты, совмещенные с проектом детальной планировки, на которых отображены красные линии, относящие испрашиваемый участок к территории общего пользования, административным ответчиком не представлено.

Исходя из изложенного, выводы судов о доказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой на правила землепользования и застройки, нельзя признать обоснованными, соответствующими приведенным выше нормам права.

Суждение суда первой инстанции о том, что границы образуемого земельного участка выходят за границы одной территориальной зоны (Ж-1), не соответствуют обстоятельствам административного дела, однако суд апелляционной инстанции это обстоятельство оставил без внимания.

Кроме того, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Так, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Таким образом, у судов отсутствовали законные основания для отказа в удовлетворении административного искового заявления, обстоятельства, на основании которых принято оспариваемое решение, материалами дела не подтверждены.

В связи с этим Судебная коллегия пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении административного дела суду следует проверить законность постановления главы Полевского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ. N N исходя из содержащихся в нем оснований отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка, установить и дать оценку обстоятельствам, которые послужили причиной для принятия оспариваемого решения.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Полевского городского суда Свердловской области от 31 января 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 22 мая 2019 г. отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Судьи

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.