Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 января 2020 г. по делу N 8а-4462/2019

 

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Евтифеевой О.Э, Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Октябрьским районным судом г. Томска, кассационную жалобу Трубицына Геннадия Федоровича на решение Октябрьского районного суда г. Томска от 30 июля 2019 года и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 октября 2019 года по административному делу N 2а-1765/2019 по административному исковому заявлению Трубицына Геннадия Федоровича к Департаменту управления муниципальной собственностью Администрации Города Томска о признании незаконными предписания N 1, предписания N 2 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 30 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя административного истца Елисеева Д.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также пояснения представителя административного ответчика Андреевой Д.С, возражавшей относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Трубицын Геннадий Федорович обратился в суд с административным иском к Департаменту управления муниципальной собственностью администрации Города Томска (далее - Департамент) о признании незаконными предписаний N 1, N 2 об устранении нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 30 апреля 2019 года, мотивируя тем, что в силу действующего законодательства у должностных лиц органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, отсутствует право выдавать гражданам соответствующие обязательные для исполнения предписания.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица судом первой инстанции привлечен начальник отдела контроля комитета по земельным правоотношениям Департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска Дорош А.Р.

Решением Октябрьского районного суда г. Томска от 30 июля 2019 года в удовлетворении административного иска Трубицына Г.Ф. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 октября 2019 года решение Октябрьского районного суда г. Томска от 30 июля 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе административным истцом ставится вопрос об отмене решения Октябрьского районного суда г. Томска от 30 июля 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 октября 2019 года, принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований со ссылкой на противоречивость содержащихся в обжалуемых судебных актах выводов судов двух инстанций об отсутствии у должностных лиц органов местного самоуправления права выдавать обязательные для исполнения предписания и о том, что оспариваемые предписания носят исключительно предупредительный характер. По мнению административного истца, данные выводы противоречат самой сущности термина "предписание" и сделаны без учета того, что оспариваемые предписания не содержат сведений о том, что данные акты носят информационный и рекомендательный характер. Полагает, что Департамент, вынося оспариваемые предписания, вышел за пределы своих полномочий. Также указывает на то, что ежегодный план проверок, послуживший основанием для проведения в отношении административного истца мероприятий муниципального земельного контроля, по итогам которых и были вынесены оспариваемые предписания, подлежит размещению на официальном сайте органа муниципального земельного контроля в сети "Интернет" не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок, в то время как в рассматриваемом случае план проверок опубликован в установленном порядке не был, в связи с чем Трубицын Г.Ф. не имел возможности заблаговременно ознакомиться с графиком проверок и принять меры по устранению нарушений земельного законодательства. Кроме того, указывает, что названный план подписан неуполномоченным лицом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Заинтересованное лицо - начальник отдела контроля комитета по земельным правоотношениям Департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска Дорош А.Р. в судебное заседание не явился, своего представителя не направил. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившегося заинтересованного лица.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемые предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений вынесены уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции и в соответствии с законом, оснований для признания оспариваемых предписаний незаконными не имеется.

Выводы судов являются верными.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантирует право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (статья 4).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

Под муниципальным земельным контролем, согласно пункту 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением, в том числе, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений (абзац первый пункта 3 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии данного акта проверки обязан рассмотреть этот акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5 и 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (пункт 2).

Общие требования к осуществлению органами местного самоуправления муниципального земельного контроля в Томской области установлены Законом Томской области от 18 сентября 2015 года N 124-ОЗ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области".

В соответствии с частью 2 статьи 1 названного Закона порядок осуществления муниципального земельного контроля органами местного самоуправления городских округов в отношении расположенных в границах городских округов объектов земельных отношений, органами местного самоуправления городских и сельских поселений в отношении расположенных в границах городских и сельских поселений объектов земельных отношений, органами местного самоуправления муниципальных районов в отношении расположенных на межселенной территории муниципальных районов объектов земельных отношений устанавливается нормативными правовыми актами уполномоченных уставами муниципальных образований органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с настоящим Законом и с учетом положений статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 6 Закона Томской области от 18 сентября 2015 года N 124-ОЗ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области" (далее - Закон N 124-ОЗ) муниципальный земельный контроль в отношении граждан осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок (часть 1). Основанием проведения внеплановых проверок является, в том числе поступление в орган муниципального земельного контроля обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов и органов местного самоуправления о фактах нарушений земельного законодательства Российской Федерации и Томской области, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан, о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, Томской области, муниципальных образований, юридических лиц, граждан (подпункт 2 части 3 статьи 6 Закона N 124-ОЗ).

В случае выявления при проведении проверки нарушений земельного законодательства Российской Федерации и Томской области должностные лица органа муниципального земельного контроля, проводившие проверку, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения по форме, утвержденной органом муниципального земельного контроля (статья 7 Закона N 124-ОЗ).

Согласно статье 2 Закона N 124-ОЗ органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля, определяются уставами муниципальных образований (часть 1). Сроки, порядок и последовательность административных процедур при осуществлении муниципального земельного контроля устанавливаются административным регламентом осуществления муниципального земельного контроля, утверждаемым органом муниципального земельного контроля (часть 2).

Постановлением Администрации Города Томска от 12 сентября 2017 года N 825 утвержден административный регламент осуществления муниципального земельного контроля в границах муниципального образования "Город Томск". Данный регламент устанавливает сроки, порядок и последовательность административных процедур при осуществлении муниципального земельного контроля в границах муниципального образования "Город Томск", а также порядок и формы контроля за осуществлением муниципального земельного контроля, досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и его должностных лиц (пункт 1).

Согласно пункту 4 названного административного регламента органом Администрации Города Томска, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля, является Департамент управления муниципальной собственностью администрации Города Томска.

Наличие у Департамента управления муниципальной собственностью администрации Города Томска указанных полномочий также следует из Положения о департаменте управления муниципальной собственностью администрации Города Томска, утвержденного решением Думы Города Томска от 30 октября 2017 года N 683 (подпункт 2 пункта 10).

Административный регламент предусматривает, что исполнение муниципальной функции включает в себя следующие административные процедуры: а) принятие решения о проведении и подготовка к проведению плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, гражданина; б) принятие решения о проведении и подготовка к проведению внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, гражданина; в) проведение документарной проверки; г) проведение выездной проверки; д) оформление результатов проверки; е) принятие мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки (пункт 24).

Основанием для составления акта проверки является завершение мероприятий проверки в установленный в распоряжении о проведении проверки срок. В сроки, установленные в Регламенте, должностное лицо составляет акт проверки соблюдения земельного законодательства органом государственной власти, органом местного самоуправления, гражданином в двух экземплярах по форме согласно приложениюN 4 к Регламенту (в случае проведения проверки в отношении органа государственной власти, органа местного самоуправления, гражданина). К акту проверки прилагаются протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, фото-, видеосъемка, схема расположения земельного участка, объяснения работников субъекта проверки, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии (далее - приложения).

Один экземпляр зарегистрированного акта проверки с копиями приложений вручается субъекту проверки или его представителю с подписью об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия субъекта проверки или его представителя, а также в случае отказа указанных лиц дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт проверки с копиями приложений направляется в адрес субъекта проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящимся в департаменте недвижимости. Срок вручения (направления) акта проверки - 1 рабочий день со дня составления акта проверки.

Основанием для принятия мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, является выявление при проведении проверки нарушений субъектом проверки обязательных требований, контроль за соблюдением которых входит в компетенцию департамента недвижимости.

В случае выявления при проведении проверки нарушений субъектом проверки обязательных требований, контроль за соблюдением которых входит в компетенцию департамента недвижимости, должностное лицо, проводившее проверку, в пределах полномочий выдает предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, составленное в двух экземплярах по форме согласно приложению N 5 к Регламенту, в сроки, установленные в Регламенте. Предписание об устранении выявленных нарушений выдается субъекту проверки одновременно с актом проверки.

В предписании об устранении нарушений земельного законодательства указываются: а) наименование органа, вынесшего предписание; б) место составления; в) дата вынесения (составления) предписания; г) наименование и место нахождения субъекта проверки, в отношении которого вынесено предписание; д) ссылка на акт проверки, по результатам рассмотрения которого принято решение о вынесении предписания; е) содержание нарушений и меры по их устранению; ж) ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, Томской области, требования и условия которых нарушены; з) сроки устранения нарушений; и) фамилия, имя, отчество, должность должностного лица, подписавшего предписание.

Срок выполнения предписания об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок, устанавливается должностным лицом исходя из обстоятельств выявленного нарушения и способа его устранения.

В случае если нарушителем не приняты все зависящие от него меры, необходимые для оформления и получения субъектом проверки документов, требуемых для устранения правонарушения и подтверждения указанного факта, должностное лицо, выдавшее предписание, и начальник отдела контроля департамента недвижимости (в его отсутствие должностное лицо, исполняющее обязанности начальника отдела контроля) принимают меры по контролю за устранением выявленных в ходе проведения проверки нарушений, их предупреждению и предотвращению, а также меры по привлечению субъекта проверки к административной ответственности. Копия акта проверки с указанием информации о наличии признаков выявленного нарушения и копиями приложений, указывающими на нарушения, в течение 3 рабочих дней со дня составления акта проверки направляется в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области.

Таким образом, федеральное законодательство, законодательство субъекта Российской Федерации и нормы актов органов местного самоуправления предусматривают осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан с составлением акта проверки и не исключают возможность выдачи предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений.

Вместе с тем в силу закона в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах муниципального образования город Томск объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что сама по себе выдача оспариваемых по настоящему административному делу предписаний об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений должностным лицом органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, никаких негативных последствий для административного истца не порождает, поскольку данные предписания фактически не носят властно-распорядительного характера, не содержат обязательных распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливают, не изменяют и не прекращают прав и обязанностей административного истца, не определяют их меру ответственности. Такие предписания носят исключительно предупредительный характер и имеют целью информирование лица, в отношении которого они вынесены, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемые предписания об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений не являются обязательными для исполнения, они не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Выводы судов соответствуют нормам права и, вопреки доводам жалобы, противоречивыми не являются, оснований для переоценки выводов судов по доводам жалобы не имеется.

Факты нарушения Трубицыным Г.Ф. требований земельного законодательства объективно установлены в ходе осуществления муниципального земельного контроля, подтверждены составленными по его результатам документами в совокупности с иными собранными по делу доказательствами и административным истцом не оспариваются.

Довод жалобы о том, что ежегодный план проверок, послуживший основанием для проведения в отношении административного истца мероприятий муниципального земельного контроля, по итогам которых были вынесены оспариваемые предписания, подлежит размещению на официальном сайте органа муниципального земельного контроля в сети "Интернет" не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок, в то время как в рассматриваемом случае план проверок опубликован в установленном порядке не был, в связи с чем Трубицын Г.Ф. не имел возможности заблаговременно ознакомиться с графиком проверок и принять меры по устранению нарушений земельного законодательства, не опровергает выводов судов о законности оспариваемых предписаний, поскольку как установлено судами и следует из материалов дела, с распоряжением Департамента от 1 апреля 2019 года о проведении проверки соблюдения земельного законодательства административный истец был ознакомлен в установленном порядке и в установленные сроки, проверка проведена в присутствии Трубицына Г.Ф, акт проверки от 30 апреля 2019 года составлен также в его присутствии, копия акта вручена Трубицыну Г.Ф. лично 30 апреля 2019 года.

Не принимаются кассационным судом и доводы административного истца о том, что ежегодный план проверок подписан неуполномоченным лицом, поскольку План проверок физических лиц на 2019 год утвержден приказом начальника Департамента недвижимости от 11 сентября 2018 года N 61, что соответствует положениям пункта 55 административного регламента, в силу которого ежегодный план проведения плановых проверок утверждается органом муниципального земельного контроля.

Данные доводы являлись предметом изучения судебных инстанций, получили надлежащую правовую оценку, отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения.

По существу, указанные доводы выражают несогласие истца с выводами судов двух инстанций. Между тем, несогласие административного истца с оценкой установленных судебными инстанциями обстоятельств правовым основанием к отмене принятых актов не является.

Содержание жалобы, по сути, направлено на переоценку представленных доказательств и установление иных обстоятельств по делу. Однако полномочиями по переоценке доказательств и разрешению вопросов факта судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не наделена.

Нарушений норм процессуального закона в ходе производства по делу судами не допущено, нормы материального права применены правильно.

В связи с вышеизложенным, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Томска от 30 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 4 октября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Трубицына Геннадия Федоровича - без удовлетворения.

 

Председательствующий

 

Судьи

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.