Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2019 г. по делу N 8а-2117/2019

 

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Склярука С.А, судей Анатийчук О.М, Зюлина М.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного истца Абдуллаева Абдулазиза Абдумуталиевича по доверенности Мухаммадиева Ильшата Гаязовича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 16 сентября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Абдуллаева Абдулазиза Абдумуталиевича к управлению внутренних дел по западному административному округу Главного управления Министерства внутренних дел России по г.Москве, отделу Министерства внутренних дел России по району Тропарево-Никулино (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-146/2019г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М, объяснения представителя управления внутренних дел по западному административному округу Главного управления Министерства внутренних дел России по г.Москве Назаровой Ш.М, действующей по доверенности N N от 01 апреля 2019 года на срок по 31 декабря 2019 года, возражавшей против жалобы, судебная коллегия, установила:

Абдуллаев А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к управлению внутренних дел по западному административному округу Главного управления Министерства внутренних дел России по г.Москве, отделу Министерства внутренних дел России по району Тропарево-Никулино, в котором просил признать незаконными решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию сроком на три года до 22 июня 2021 года в связи с привлечением дважды к административной ответственности в виде штрафов по статье 12.09 КоАП РФ в 2017-2018 годах.

В обоснование заявления указал, что он, являясь гражданином Узбекистана, направлял в посольство заявление об отказе от гражданства Узбекистана, с 2007 года проживает на территории Российской Федерации вместе с супругой и детьми, в Российской Федерации проживают также иные его близкие родственники. Он имеет в собственности недвижимое имущество, постоянное место работы, оплачивает налоги, штрафы по статье 12.09 КоАП РФ им своевременно были оплачены, автомобиль на момент совершения административных правонарушений находился в пользовании Членова Н.А.

Полагает, что решение о запрете ему въезда на территорию Российской Федерации принято с нарушением требований закона, является ограничением несоразмерным содеянному, нарушает его права на сохранение семейных связей.

Решением Никулинского районного суда г.Москвы от 15 мая 2019 года административное исковое заявление удовлетворено, признано незаконным и отменено решение отдела Министерства внутренних дел России по району Тропарево-Никулино от 22 июня 2018 года о неразрешении Абдуллаеву А.А. въезда на территорию Российской Федерации.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 16 сентября 2019 года решение районного суда отменено с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления Абдуллаева А.А.

В кассационной жалобе представитель административного истца по доверенности Мухаммадиев И. Г. ставит вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции, либо направлении дела на новое апелляционное рассмотрение в связи с допущенными существенными нарушениями норм материального закона.

Определением судьи кассационного суда от 21 ноября 2019 года жалоба передана на рассмотрение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции.

В судебное заседание лица явился представитель управления внутренних дел по западному административному округу Главного управления Министерства внутренних дел России по г.Москве Назарова Ш.М, возражавшая против доводов жалобы.

Другие лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия в силу положений части 2 статьи 326 КАС РФ пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В силу части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Из материалов дела следует, что Абдуллаев А.А. является гражданином Республики Узбекистан, проживает на территории Российской Федерации.

17 мая 2017 года Абдуллаев А.А. направил в посольство Республики Узбекистан в Российской Федерации заявление об отказе от гражданства Республики Узбекистан.

Абдуллаев А.А. является собственником земельного участка для личного подсобного хозяйства площадью N кв.м. по адресу "адрес" на основании свидетельства о государственной регистрации права от 08 октября 2012 года.

С декабря 2017 года он зарегистрирован с "данные изъяты" и "данные изъяты" в "адрес"

Из характеристики, выданной старшим участковым уполномоченным отдела Министерства внутренних дел России по "адрес" следует, что Абдуллаев А.А. по указанному выше адресу проживает с "данные изъяты" с N года, до этого с N года проживал по адресу "адрес", характеризуется положительно.

По сведениям межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 9 по Республике Татарстан, 1674 Абдуллаев А.А. задолженности по уплате налогов не имеет.

Согласно справке от 25 декабря 2017 года Абдуллаев А.А. с 01 марта 2011 года работает в "данные изъяты" в должности "данные изъяты".

Абдуллаев А.А. является собственником автомобиля "данные изъяты", государственный регистрационный знак "данные изъяты". 09 июня 2017 года и 13 февраля 2018 года он привлекался к административной ответственности по статье 12.09 КоАП РФ с наложением штрафа в размере по 500 рублей.

22 июня 2018 года временно исполняющим обязанности начальника отдела Министерства внутренних дел России по району Тропаево-Никулино г.Москвы вынесено представление, утвержденное решением начальника Управления внутренних дел по Западному административному округу Главного управления внутренних дел России по Москве о неразрешении въезда в Российскую Федерацию Абдуллаева А.А, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, сроком на три года, до 22 июня 2021 года, на основании подпункта 4 статьи 26 Федерального Закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ в связи с привлечением к административной ответственности два раза.

Разрешая дело и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции, установив факт привлечения Абдуллаева А.А. к административной ответственности дважды в течение трех лет, и формального наличия у административного ответчика правовых оснований для вынесения оспариваемого решения, исходил из обстоятельств длительности проживания истца на территории Российской Федерации, наличии у него в собственности недвижимого имущества, добросовестного исполнения им обязанностей по уплате налогов, положительных характеристик по месту работы и жительства, тяжести совершенных административных правонарушений, не привлечения к уголовной ответственности, проживания на территории Российской Федерации родственников истца, пришел к выводу о том, что оспариваемое решение не являлось необходимым в демократическом обществе, и несоразмерно защищаемому публично-правовому интересу.

Отменяя решение районного суда, и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о соразмерности, примененной административным ответчиком в отношении истца меры ответственности в виде неразрешения въезда на территорию Российской Федерации в связи с его систематическим противоправным поведением, пренебрежительным отношением к установленным законодательством на территории Российской Федерации правилам поведения, указав, что такая мера продиктована необходимостью обеспечения безопасности и порядка в Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам такой вывод суда апелляционной инстанции находит ошибочным и основанным на неправильном применении норм материального права.

В силу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В частности, статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантировано, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации предоставляет право на беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию только гражданам Российской Федерации (статья 27, часть 2).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Иностранцы и лица без гражданства при установленных федеральным законом условиях могут быть ограничены во въезде в Российскую Федерацию.

Согласно статье 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранным гражданам и лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 26 указанного Закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Европейский Суд по правам человека, отмечая, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, не оправданные крайней социальной необходимостью, защитой национальной безопасности, общественного порядка государства, охраной здоровья или нравственности, должного признания и уважения прав и свобод других лиц, могут свидетельствовать о чрезмерном вмешательстве со стороны публичных властей в личную жизнь, право на которую охраняется в демократическом обществе статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Постановления от 26 марта 1992 г. по делу "Бельджуди (Beldjoudi) против Франции", от 21 июня 1988 г. по делу "Беррехаб (Berre-hab) против Нидерландов", от 18 февраля 1991 г. по делу "Мустаким (Moustaguim) против Бельгии", от 19 февраля 1998 г. по делу "Дали (Dalia) против Франции", от 7 августа 1996 г. по делу "С. против Бельгии", от 28 ноября 1996 г. по делу "Ахмут (Ahmut) против Нидерландов" и др.).

Устанавливая такие границы пользования правами и свободами, государство ориентировано на недопустимость посягательства на конституционный строй, основы конституционного строя, оборону страны и безопасность государства, поскольку разрушение этих сторон государственности ставит под угрозу условия свободы самого человека и гражданина. Когда интересы иностранного гражданина на свободу передвижения, свободу мысли и слова, на сбор и распространение информации любыми законными способами, свободное распоряжение своими способностями к труду и т.п. вступают в противоречие с интересами национальной безопасности и общественного порядка государства, то органы безопасности в первую очередь обязаны гарантировать безопасность Российской Федерации и ее граждан.

Статья 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 ноября 1950 г.), признавая право каждого на уважение его личной и семейной жизни, не допускает вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснил, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также, если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за ее пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержатся аналогичные разъяснения, согласно которым, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующий применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу, что нормы международного права и Конституция Российской Федерации хотя и признают допустимым и обоснованным право государства ограничивать некоторые права и свободы граждан, в том числе иностранных, если это предусмотрено законом, но во главу угла ставят и обуславливают возможность такого ограничения необходимостью обеспечения интересов общественного порядка и соображениями национальной безопасности.

Таким образом, уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся неразрешения въезда в Российскую Федерацию; подлежат обязательному учету обстоятельства, касающиеся непосредственно личности иностранного гражданина (длительность проживания в Российской Федерации, семейное положение, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, законопослушное поведение и др.).

Основанием для принятия оспариваемого решения явилось привлечение Абдуллаева А.А. дважды (09 июня 2017 года и 13 февраля 2018 года) к административной ответственности по статье 12.09 КоАП РФ, как собственника транспортного средства, в течение трех лет.

Как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемое решение о неразрешении истцу въезда на территорию Российской Федерации на три года, является формальным, несоразмерным, не обуславливалось необходимостью обеспечения общественной безопасности и с учетом конкретных обстоятельств по делу привело к избыточному ограничению прав и свобод Абдуллаева А.А, поскольку он к уголовной ответственности на территории Российской Федерации не привлекался, нарушений публичного порядка не допускал, фактически утратил связь с Республикой Узбекистан, обращался с заявлением в посольство данной страны об отказе от гражданства в связи с намерением получить гражданство Российской Федерации.

Судом также правильно были учтены обстоятельства длительности проживания истца на территории Российской Федерации, наличия у него в собственности недвижимого имущества, добросовестного исполнения им обязанностей по уплате налогов, положительных характеристик по месту работы и жительства, тяжести совершенных административных правонарушений, уплаты им наложенных штрафов, проживания на территории Российской Федерации родственников истца.

Выводы суда апелляционной инстанции о соразмерности, примененной административным ответчиком в отношении истца меры ответственности в связи с его систематическим противоправным поведением, пренебрежительным отношением к установленным законодательством на территории Российской Федерации правилам поведения, и что такая мера продиктована необходимостью обеспечения безопасности и порядка в Российской Федерации основаны на неправильном применении норм материального закона, сделаны без учета фактических обстоятельств, установленных по делу.

При таких обстоятельствах, апелляционное определение подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 16 сентября 2019 года отменить, оставить в силе решение Никулинского районного суда г. Москвы от 15 мая 2019 года.

 

Председательствующий

 

Судьи

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.