Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 октября 2020 г. по делу N 8а-14978/2020[88а-14404/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Зиновьевой К.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ПАО "Россети Сибирь" (ранее - ПАО "МРСК Сибири"), поданную через суд первой инстанции 6 августа 2020 года, на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 7 октября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года

по административному делу N 3а-99/2019 по административному исковому заявлению ПАО "МРСК Сибири" об оспаривании в части Правил благоустройства территорий городского округа "Город Улан-Удэ", утвержденных решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 30 августа 2018 года N 447-42.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, объяснения Русина С.Е, представляющего интересы ПАО "МРСК Сибири", поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения Цыдыповой Т.А, представляющей интересы Улан-Удэнского городского Совета депутатов, Мотоевой М.К, представляющей интересы Администрации г. Улан-Удэ, заключение прокурора Самойлова А.А, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

ПАО "Россети Сибирь" обратилось в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнения) о признании недействующими абзаца 5 пункта 4.1.5, абзацев 4, 6 пункта 4.4.5 Правил благоустройства территорий городского округа "Город Улан-Удэ", утвержденных решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 30 августа 2018 года N 447-42.

Требования мотивированы тем, что 30 августа 2018 года решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов N 447-42 утверждены Правила благоустройства территорий городского округа "Город Улан-Удэ" (далее - Правила), решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 25 апреля 2019 года N 547-52 в Правила внесены изменения. Правила и изменения в них опубликованы в издании "Муниципальный вестник города Улан-Удэ", N 34/1 7 сентября 2018 года и N 17/2 8 мая 2019 года.

Согласно абзацу 5 пункта 4.1.5 Правил ответственность за уборку на территориях трансформаторных и распределительных подстанций, коммунальных объектов, наземных трубопроводов, опор воздушных линий электропередач, на территориях просек вдоль воздушных линий электропередач и прилегающих территорий в случае, если данные линии электропередач находятся в городских лесах, а также за пределами городских лесов, на земельных участках, на которые государственная собственность не разграничена, возлагается на лиц, в собственности или на ином законном праве которых находятся указанные объекты.

Из абзаца 2 пункта 4.4.5 Правил следует, что внешняя часть границ прилегающих территорий определяется на расстоянии 10 метров по периметру от границ земельного участка на основании сведений о государственном кадастровом учете соответствующих земельных участков, а при отсутствии границ земельного участка - 30 метров по периметру от границ здания, строения, сооружения, за исключением ряда случаев, в том числе: линии электропередач, расположенные в городских лесах, а также за пределами городских лесов, на земельных участках, на которые государственная собственность не разграничена, - в пределах охранной зоны линии электропередач (абзац 4 Правил); огороженные трансформаторные и распределительные подстанции, инженерные сооружения - на расстоянии 10 метров от ограждения (абзац 6 Правил).

В обоснование заявленных требований истец указывает, что в соответствии с вышеизложенными нормами в адрес ПАО "МРСК Сибири" поступают требования по уборке мусора на земельных участках, отнесенных оспариваемым актом к прилегающей территории. Тогда как из статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 42 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) следует, что обязанность по содержанию территории возлагается на лиц, являющихся собственниками или владельцами земельных участков. Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает полное перераспределение обязанностей по содержанию прилегающей территории на лиц, не обладающих какими-либо правами на данную территорию. В нарушение федерального законодательства Правила возлагают обязанность по уборке территорий на лиц, не являющихся владельцами земельных участков, кроме того, Правила в качестве прилегающей территории незаконно определяют границы охранных зон линий электропередач.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 7 октября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе административный истец просит отменить судебные акты, принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

На кассационную жалобу Улан-Удэнским городским Советом депутатов принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены по настоящему делу.

Из материалов дела следует и установлено судами, что 30 августа 2018 года решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов N 447-42 утверждены Правила благоустройства территорий городского округа "Город Улан-Удэ" (далее - Правила).

25 апреля 2019 года решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов N 547-52 в Правила внесены изменения, в том числе: в новой редакции изложен абзац 5 пункта 4.1.5 Правил; раздел 4 Правил дополнен подразделом 4.4, в который входит пункт 4.4.5.

Правила и изменения в них опубликованы в издании "Муниципальный вестник города Улан-Удэ", N 34/1 7 сентября 2018 года и N 17/2 8 мая 2019 года.

Из пункта 1.3 Правил следует, что они действуют на всей территории г. Улан-Удэ и обязательны для исполнения всеми юридическими, физическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Деятельность ПАО "Россети Сибири" (предыдущее наименование ПАО "МРСК Сибири") осуществляется, в том числе на территории г. Улан-Удэ, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых Правилами.

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции, оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности, исходя из фактических обстоятельств дела, пришел к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт, с учётом изменений, принят в пределах полномочий Улан-Удэнского городского Совета депутатов, с соблюдением процедуры принятия и введения его в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую силу, прав административного истца не нарушает.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Судебная коллегия полагает, что выводы судов об отказе в удовлетворении требований в части определения границ прилегающих территорий линий электропередач, расположенных в городских лесах в границах охранной зоны линий электропередач и возложении ответственности по организации и производству уборочных работ на указанных территориях являются обоснованными.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.

Согласно пункту 8 Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, утверждённых Приказом Рослесхоза от 10 июня 2011 года N 223 (далее - Правила N 233), в целях использования линейных объектов, обеспечения их безаварийного функционирования и эксплуатации, в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ) гражданами, юридическими лицами, имеющими в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении линейные объекты, осуществляются: прокладка и содержание в безлесном состоянии просек вдоль и по периметру линейных объектов; обрезка крон, вырубка и опиловка деревьев, высота которых превышает расстояние по прямой от дерева до крайней точки линейного объекта, сооружения, являющегося его неотъемлемой технологической частью, или крайней точки его вертикальной проекции, увеличенное на 2 метра; вырубка сильно ослабленных, усыхающих, сухостойных, ветровальных и буреломных деревьев, угрожающих падением на линейные объекты.

В пункте 15 Правил N 223 предусмотрено, что при использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов не допускается захламление прилегающих территорий за пределами предоставленного лесного участка строительным и бытовым мусором, отходами древесины, иными видами отходов.

Лица, осуществляющие использование лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, обеспечивают регулярное проведение очистки просеки, примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, лесосечными, бытовыми и иными отходами, от загрязнения отходами производства, токсичными веществами (пункт 16 Правил N 223).

В соответствии с пунктом 23 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 сетевые организации при содержании просек обязаны обеспечивать: а) содержание просеки в пожаробезопасном состоянии в соответствии с требованиями правил пожарной безопасности в лесах; б) поддержание ширины просек в размерах, предусмотренных проектами строительства объектов электросетевого хозяйства и требованиями, определяемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, путём вырубки, обрезки крон деревьев (кустарников) и иными способами; в) вырубку или обрезку крон деревьев (лесных насаждений), произрастающих на просеках, высота которых превышает 4 метра.

Типовая инструкция по техническому обслуживанию и ремонту воздушных линий электропередачи напряжением 0, 38 - 20 кВ с неизолированными проводами (РД 153-34.3-20.662-98), утверждённая РАО "ЕЭС России" 19 мая 1998 года (пункты 9.1, 9.2), предусматривает, что трассы ВЛ в лесистой местности должны периодически расчищаться от древесно-кустарниковой растительности. Такие работы должны выполняться, как правило, с применением механизмов (механическим или химическим способом). Расчистка трасс от зарослей должна производиться с некоторым опережением по срокам выполнения капитального ремонта ВЛ.

Следовательно, в обязанности лиц, в собственности которых или на ином законном праве которых находятся линии электропередач, расположенные в городских лесах, входит поддержание трасс линий электропередач, в надлежащем состоянии, указанное не входит в полномочия органов местного самоуправления. Доводы кассационной жалобы в данной части подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм материального права, вместе с тем, в остальном Судебная коллегия, полагает доводы заявителя обоснованными.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пунктам 13 и 14 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий, а также вопросы определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения, (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

В соответствии с пунктами 12, 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Аналогичное содержание понятий прилегающая территория и территория общего пользования установлено пунктами 1 и 2 части 2 статьи 2 Закона Республики Бурятия от 9 июля 2018 года N 3130-V "О порядке определения органами местного самоуправления в Республике Бурятия границ, прилегающих территорий".

Частью 1 статьи 3 указанного закона определено, что границы прилегающей территории определяются в отношении территорий общего пользования, которые прилегают (то есть имеют общую границу) к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, в зависимости от расположения зданий, строений, сооружений, земельных участков в существующей застройке, вида их разрешенного использования и фактического назначения, их площади и протяжённости указанной общей границы, установленной в соответствии с частью 2 настоящей статьи максимальной и минимальной площади прилегающей территории, а также иных требований настоящего Закона.

Согласно положениям статьи 106 ЗК РФ в целях защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства и в иных целях устанавливаются зоны с особыми условиями использования территорий.

В указанных целях в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

В силу пункта 3 статьи 105 ЗК РФ к числу зон с особыми условиями использования территорий относятся, в том числе и охранные зоны объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии).

Земельные участки, включённые в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Целью установления охранных зон является определение порядка пользования земельными участками, на которых расположены объекты электроэнергетики, которые у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Анализ проведённых выше норм позволяет сделать вывод о различной правовой природе понятий "охранная зона" и "прилегающая территория", которые не тождественны друг другу и определяются для достижения разного рода результата. Следовательно, установление границ прилегающих территорий к линиям электропередач, за пределами городских лесов, на земельных участках, на которых государственная собственность не разграничена, в границах охранной зоны противоречит выше приведённым правовым нормам, как и взаимосвязанные нормы, о возложение обязанности на лиц в собственности или на ином законном праве которых находятся линии электропередач.

Не отвечают правовой определённости положения оспариваемого нормативного правового акта в части установления границ прилегающих территорий относительно инженерных сооружений.

Согласно Общероссийскому классификатору основных фондов (ОКОФ) ОК 013-2014 (СНС 2008), утверждённому приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2018-ст, сооружение - это результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов. Сооружения являются объектами, прочно связанными с землёй.

Правовое содержание термина "инженерное сооружение" законом не установлено, признаки, по которым сооружение необходимо отнести к инженерному, не определены.

При таких данных судебные акты подлежат отмене, с принятием нового решения, о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части.

С учётом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", Судебная коллегия считает возможным признать оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не действующими с даты принятия, поскольку иное не повлечёт восстановление нарушенных прав административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 7 октября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 февраля 2020 года отменить.

Принять новое решение. Признать недействующими со дня принятия абзацы 4 и 6 пункта 4.4.5 Правил благоустройства территории городского округа "Город Улан-Удэ", утверждённых Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 30 августа 2018 года N 447-42 (в редакции Решения Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 24 апреля 2019 года N 547-52) в части определения границ прилегающих территорий:

- для линий электропередач, расположенных за пределами городских лесов, на земельных участках, на которые государственная собственность не разграничена, - в пределах охранной зоны линии электропередач;

- для инженерных сооружений - на расстоянии 10 метров от ограждения.

Признать недействующим со дня принятия абзац 5 пункта 4.1.5 тех же Правил в части слов: "а также за пределами городских лесов, на земельных участках, на которые государственная собственность не разграничена".

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 октября 2020 года.

Председательствующий

Судьи