Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2022 г. по делу N 8а-34008/2021[88а-2510/2022-(88а-32516/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шеломановой Л.В, судей Войты И.В, Жудова Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Ярославского областного суда от 7 апреля 2021 года (дело N 3а-296/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 августа 2021 года (дело N 66а-3214/2021) по административному делу по административному исковому заявлению Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействующим в части Закона Ярославской области от 26 июня 2008 года N 28-з "О бюджетном процессе" и возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Заслушав доклад судьи Войты И.В, выслушав объяснения представителя Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по доверенности Кирьянова А.В, поддержавшего кассационную жалобу, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А, полагавшего необходимым в удовлетворении кассационной жалобы отказать, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

24 июня 2008 года Ярославской областной Думой принят Закон Ярославской области N 28-з "О бюджетном процессе" (далее по тексту - Закон о бюджетном процессе). Закон подписан Губернатором Ярославской области 26 июня 2008 года и опубликован 30 июня 2008 года в издании "Губернские вести", N 51.

Частью 2 статьи 18 названного Закона установлено, что главные администраторы средств областного бюджета представляют годовую бюджетную отчетность в Контрольно-счетную палату Ярославской области для проведения внешней проверки не позднее 1 марта текущего года в объёме, установленном нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации и финансового органа Ярославской области.

Законами Ярославской области от 7 июля 2014 года N 44-з, от 24 февраля 2015 года N 5-з в Закон о бюджетном процессе внесены изменения, которые опубликованы в издании "Документ-Регион" от 11 июля 2014 года N 54 и от 25 февраля 2015 года N 15.

Восточное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее по тексту - Восточное МУГАДН ЦФО, административный истец), являясь территориальным органом федерального органа исполнительной власти и главным администратором средств областного бюджета, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим части 2 статьи 18 Закона о бюджетном процессе в части применения положений к федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам, являющимся главными администраторами средств бюджета Ярославской области, и возложении на административного ответчика обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Требования мотивированы тем, что оспариваемая норма противоречит статьям 6, 160.1, 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 11 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Правилам осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления, государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 995, поскольку указанные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, не наделяют органы власти субъектов Российской Федерации правом возлагать на федеральные органы исполнительной власти, в том числе на их территориальные органы, обязанность по представлению какой-либо отчётности, помимо отчётности в соответствующие финансовые органы субъектов Российской Федерации, каковым в Ярославской области является департамент финансов Ярославской области.

Оспариваемая норма противоречит также Стандарту внешнего государственного финансового контроля СФК 02, утверждённому Приказом председателя Контрольно-счётной палаты Ярославской области от 30 марта 2016 года N 19.

Решением Ярославского областного суда от 7 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 августа 2021 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Восточного МУГАДН ЦФО - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Восточного МУГАДН ЦФО ставится вопрос об отмене судебных актов, в связи с неправильным применением и толкованием судами норм материального права, нарушение норм процессуального права. В жалобе указывается, что с учётом анализа действующего федерального законодательства законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены только сроки предоставления информации по запросам контрольно-счётных органов и порядок направления контрольно-счетными органами запросов, а не прямая обязанность предоставления отчётов без направления запросов контрольно-счётными органами.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2021 года кассационная жалоба принята к производству и передана для рассмотрения в открытом судебном заседании.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами обеих инстанций не допущено.

Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

В силу пункта 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 26.13).

При рассмотрении и разрешении административного дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Ярославской областной Думы, подписан Губернатором Ярославской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами судов согласна.

В силу положений статьи 6, части 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Приказа Ространснадзора России от 11 октября 2019 года N ВБ-997фс "Об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, федеральным казенным учреждением "Информационный вычислительный центр Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации", Положения о Восточном межрегиональном управлении государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа, административный истец является главным администратором бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе Ярославской области.

Оспариваемыми положениями части 2 статьи 18 Закона о бюджетном процессе на административного истца, как главного администратора средств областного бюджета, возложена обязанность представлять годовую бюджетную отчетность в Контрольно-счетную палату Ярославской области для проведения внешней проверки не позднее 1 марта текущего года в объёме, установленном нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации и финансового органа Ярославской области.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемая норма Закона о бюджетном процессе не противоречит положениям действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу, приведенным административным истцом в обоснование предъявленных требований.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда.

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции находит указанные выводы судов обеих инстанций верными, поскольку они основаны на правильном применении и толковании норм материального права, мотивированы в судебных актах, которые приняты в точном соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьёй 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета (часть 1).

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований настоящего Кодекса (часть 2).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводится в срок, не превышающий 1, 5 месяца (часть 3).

Орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств (часть 4).

В силу приведенных положений, а также пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 части 1 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ) контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; внешняя проверка годового отчёта об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации относится к полномочиям контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

В Ярославской области контрольно-счётным органом является Контрольно-счётная палата Ярославской области, которая осуществляет проверку областного бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств областного бюджета.

При осуществлении внешнего государственного финансового контроля Контрольно-счетная палата Ярославской области руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Ярославской области, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля, которые не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или) законодательству Ярославской области (статья 11 Закона Ярославской области от 7 ноября 2011 года N 40-з).

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что предусмотренная абзацем 2 части 1 статьи 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность главных администраторов средств бюджета субъекта Российской Федерации представлять бюджетную отчетность в финансовые органы субъекта Российской Федерации обусловлена необходимостью подготовки финансовым органом субъекта Российской Федерации отчёта об исполнении бюджета и не исключает возложения на участников бюджетного процесса иных обязанностей в сфере анализируемых правоотношений.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности, с соблюдением сроков, установленных пунктом 3 статьи 264.4 кодекса.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации. Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации для внешней проверки (пункт 2 статьи 264.4, пункты 1 и 2 статьи 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемая норма по существу повторяет положения приведенных выше норм федерального закона применительно к главным администраторам средств областного бюджета, регулируя вопросы внешнего контроля на уровне субъекта Российской Федерации.

С учётом изложенных обстоятельств, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения части 2 статьи 18 Закона о бюджетном процессе не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене обжалуемых судебных актов, поскольку они не опровергают выводы судов, а сводятся к изложению правовой позиции административного истца, выраженной в судах нижестоящих инстанций, являвшейся предметом исследования и нашедшей верное отражение и правильную правовую оценку в обжалуемых судебных актах.

Несогласие административного истца с выводами судов первой и апелляционной инстанций, иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

Нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов судами обеих инстанций, предусмотренных частью 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не допущено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 7 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Центрального федерального округа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи