Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 декабря 2011 г. N Ф04-6805/11 по делу N А03-3177/2011

г. Тюмень

14 декабря 2011 г.

Дело N А03-3177/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 декабря 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Маняшиной В.П.

Новоселова В.И.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заместителя прокурора Алтайского края на решение от 15.06.2011 Арбитражного суда Алтайского края (судья Музюкин Д.В.) и постановление от 12.09.2011 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Скачкова О.А., Жданова Л.И., Кулеш Т.А.) по делу N А03-3177/2011 по заявлению заместителя прокурора Алтайского края к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю (656000, Алтайский край, город Барнаул, улица Советская, 16, ИНН 2225066565, ОГРН 1042202282132) о признании недействительными приказа и лицензии.

Другое лицо, участвующее в деле: общество с ограниченной ответственностью "Межа".

В заседании принял участие представитель прокурора Алтайского края Мухаметшина З.Н. по поручению от 07.11.2011.

Суд установил:

заместитель прокурора Алтайского края (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании недействительными приказа Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю (далее - управление) от 27.12.2010 N 303 "О предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности обществу с ограниченной ответственностью "Межа" (далее - общество, ООО "Межа") и лицензии от 27.12.2010 N 22-00338Г.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "Межа".

Решением от 15.06.2011 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 12.09.2011 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа, прокурор просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, и удовлетворить заявленные требования.

Заявитель считает, что у управления не имелось правовых оснований для выдачи обществу лицензии, выводы судов об отсутствии у прокурора полномочий на обращение в суд с настоящим требованием основаны на неверном толковании норм права.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

ООО "Межа" отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на неё и выступлениях присутствующего в заседании представителя заявителя, суд кассационной инстанции считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, во исполнение задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30.12.2010 N 73/1-10-2011 прокуратурой Алтайского края в феврале 2011 года проведена проверка исполнения управлением законодательства в сфере кадастровой деятельности, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии. В ходе проверки установлено, что руководителем управления издан приказ от 27.12.2010 N 303 "О предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности ООО "Межа". На основании данного приказа обществу выдана лицензия на осуществление геодезической деятельности N 22-00338Г на срок до 27.12.2015.

Считая, что указанные акты не соответствуют законодательству о лицензировании и нарушают права и законные интересы граждан, организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия у управления оснований для отказа обществу в выдаче лицензии, поскольку руководитель структурного подразделения общества имеет необходимое профессиональное образование, позволяющее осуществлять геодезическую деятельность. Суды пришли к выводу, что прокурор не наделен правом на обращение в суд с указанными требованиями, законодательством не предусмотрен такой способ защиты права, как признание лицензии недействительной (только лицензирующий орган вправе обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии). Кроме того, заявителем не представлены доказательства нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате издания оспариваемого приказа и выдачи лицензии.

Между тем судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

В силу подпункта 42 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", статьи 12 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" геодезическая деятельность является лицензируемым видом деятельности.

Лицензирование геодезической деятельности в соответствии с пунктом 2 Положения о лицензировании геодезической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.2006 N 705 (далее - Положение N 705), осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии.

Из материалов дела следует, что ООО "Межа" обратилось в управление с заявлением от 19.11.2010 о выдаче лицензии по следующим направлениям геодезической деятельности:

- создание и обновление топографических планов, предназначенных для составления генеральных планов участков строительства различных объектов, подземных сетей и сооружений, привязки зданий и сооружений к участкам строительства, а также для выполнения иных специальных работ;

- геодезические, топографические и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 4 Положения N 705 к лицензионным условиям осуществления геодезической деятельности относится наличие у руководителя или заместителя руководителя юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) или у руководителя структурного подразделения юридического лица, выполняющего работы, относящиеся к геодезической деятельности, высшего профессионального или среднего профессионального образования по специальности "геодезия" и стажа работы по специальности не менее 3 лет.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что в подтверждение наличия в штате лиц, отвечающих требованиям указанного пункта Положения N 705, обществом одновременно с заявлением были представлены документы на начальника группы по геодезическим работам (руководителя структурного подразделения) Захарова А.М., имеющего среднее профессиональное образование по специальности "топография" и квалификацию "техник-топограф" (диплом N 602718, выданный 05.05.1979 Хабаровским топографическим техникумом Главного управления геодезии и картографии при Совете Министров СССР)

Руководствуясь положениями Государственного стандарта "Геодезия. Термины и определения" ГОСТ 22268-76, утвержденного постановлением Государственного комитета стандартов Совмина СССР от 21.12.1976 N 2791, Стандарта ОСТ 68-14-99 "Виды и процессы геодезической и картографической производственной деятельности. Термины и определения", утвержденного приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 26.01.2000 N 1 О-пр, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что топография является составной частью геодезии, а геодезические, топографические и топографо-геодезические работы отнесены к одной группе работ.

Вместе с тем стандарты не дают характеристики специальностей "геодезия" и "топография", возможность определения уровня и объема подготовки специалистов в данных областях, в связи с чем не могут быть применены к рассматриваемым правоотношениям.

В соответствии с Общероссийским классификатором специальностей по образованию. ОК 0092003, утвержденным постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30.09.2003 N 276-ст, в укрупненной группе специальностей и направлений подготовки "геодезия и землеустройство" (код 120000) выделено направление подготовки "геодезия" (код 120100), которое в свою очередь включает три специальности "прикладная геодезия" (код 120101), "астрономогеодезия" (код 120102) и "космическая геодезия" (код 120103).

Таким образом, только специалисты с образованием по специальности "прикладная геодезия", "астрономогеодезия" и "космическая геодезия" отвечают лицензионным условиям, предусмотренным подпунктом "б" пункта 4 Положения N 705.

Кроме того, специальность "топография" исключена из Перечня специальностей средних специальных учебных заведений СССР в соответствии с приказом Минвуза СССР от 27.11.1987 N 81.

Соответствие специальности "топография" специальности "геодезия" не предусмотрено приказами Минобразования РФ от 04.12.2003 N 4482 "О применении Общероссийского классификатора специальностей по образованию", от 28.12.2009 N 835 "Об установлении соответствия специальностей среднего профессионального образования, перечень которых утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28.09.2009 N 355, специальностям среднего профессионального образования, указанным в Общероссийском классификаторе специальностей по образованию ОК 009-2003, принятым и введенным в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 сентября 2003 г. N 276-ст".

С учетом изложенного вывод судов первой и апелляционной инстанций о достаточности уровня образования руководителя структурного подразделения по специальности "топограф" для выполнения геодезических работ основан на неправильном применении норм материального права.

Отсутствие соответствующего специального образования не может быть восполнено либо компенсировано наличием опыта работы в области геодезической деятельности.

Вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что заявителем не представлено доказательств нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми актами, является необоснованным.

В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом законодательство не требует обязательного указания конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование о признании недействительным соответствующего ненормативного правового акта.

В силу статьи 4 Закона о лицензировании к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Выдача лицензии субъекту, не отвечающему лицензионным условиям и осуществление лицензируемой деятельности субъектом, не имеющим право осуществлять такую деятельность, в частности, работниками общества, не имеющими соответствующего профессионального образования и стажа работы, нарушает права лиц, обращающихся к такому субъекту для выполнения геодезических работ, а также государства и неопределенного круга лиц на получение геодезической продукции в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами. Наличие такой геодезической продукции впоследствии может привести к нарушению функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области геодезии.

Вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что с заявлением об аннулировании лицензии на основании статьи 13 Закона о лицензировании вправе обратиться лишь соответствующий лицензионный орган не имеет правового значения для рассмотрения настоящего дела

В данном случае предметом заявленных прокурором требований является не аннулирование полученной на законных основаниях лицензии в связи с нарушением ее владельцем лицензионных требований и условий, а признание недействительными ненормативных правовых актов.

Лицензия является официальным документом, разрешающим осуществление указанных в ней видов деятельности, а также определяющим условия их осуществления, то есть оспариваемая лицензия является ненормативным правовым актом органа государственной власти, который адресован конкретному лицу, носит властно-распорядительный характер и влечет для лица юридические последствия в виде возникновения прав и обязанностей.

Следовательно, вывод судов о том, что лицензия не может быть оспорена в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, основан на неправильном толковании норм права.

Поскольку на момент принятия оспариваемого приказа и выдачи лицензии общество не отвечало лицензионному условию о наличии у руководителя структурного подразделения юридического лица - соискателя лицензии профессионального образования, постольку оснований для принятия решения о выдаче лицензии ООО "Межа" у управления не имелось.

Таким образом, оспариваемый приказ и выданная на его основании лицензия не соответствуют законодательству о лицензировании и нарушают права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, у судов не было оснований для отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействительными приказа и лицензии.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ.

Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы права, суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 15.06.2011 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 12.09.2011 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-3177/2011 отменить.

Заявление заместителя прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать недействительными приказ Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю от 27.12.2010 N 303 "О предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности обществу с ограниченной ответственностью "Межа" и лицензию от 27.12.2010 N 22-00338Г, выданную обществу с ограниченной ответственностью "Межа" на право осуществления геодезической деятельности.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

В.П. Маняшина В.И. Новоселов