Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 ноября 2018 г. N Ф04-5033/18 по делу N А45-20034/2016

г. Тюмень

27 ноября 2018 г.

Дело N А45-20034/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Перминовой И.В.

судей Буровой А.А.

Кокшарова А.А.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Кропочевой Л.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Контрольного управления Новосибирской области на решение от 03.05.2018 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Шашкова В.В.) и постановление от 31.07.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Кривошеина С.В., Сбитнев А.Ю.) по делу N А45-20034/2016 по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Новосибирской области "Городская клиническая больница N 11" (630120, Новосибирская область, г.Новосибирск, ул.Танкистов, 23, ОГРН 1025401503126, ИНН 5404104283) к Контрольному управлению Новосибирской области (630007, Новосибирская область, г.Новосибирск, проспект Красный, дом 18, офис 52, ОГРН 1125476136015, ИНН 5406722140) о признании незаконным предписания от 03.08.2016 N 03-21-09.

Другие лица, участвующие в деле: третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области (630011, Новосибирская область, г.Новосибирск, проспект Красный, 18, ОГРН 1035402457848, ИНН 5406214965), Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Новосибирской области (630099, Новосибирская область, г.Новосибирск, проспект Красный, 42А, ОГРН 1025402475020, ИНН 5406019019).

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Лузарева И.В.) в заседании участвовали представители:

от государственного бюджетного учреждения здравоохранения Новосибирской области "Городская клиническая больница N 11" - Смирнов И.В. по доверенности от 09.01.2018;

от Контрольного управления Новосибирской области - Кульгавых Е.С. по доверенности от 26.01.2018, Хомякова О.В. по доверенности от 26.01.2018.

Суд установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Новосибирской области "Городская клиническая больница N 11" (далее - Учреждение, Больница) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Контрольному управлению по Новосибирской области (далее - Управление) о признании незаконным предписания от 03.08.2016 N 03-21-09.

В качестве третьих лиц для участия в деле привлечены Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области (далее - Департамент) и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Новосибирской области (далее - Фонд).

Решением от 03.05.2018 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 31.07.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным оспариваемое предписание в части требования о возмещении в бюджет Фонда средств, использованных с нарушением их целевого назначения, в сумме 470 029,54 руб. (выплата заработной платы врачу-эпидемиологу); и суммы причиненного ущерба в размере 1 620 203,69 руб. (земельный налог). В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Управление обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты в части удовлетворенных требований и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационную жалобу Учреждение считает доводы Управления несостоятельными, а судебные акты в обжалуемой части - законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.

Департамент представил отзыв на кассационную жалобу, в котором указывает на обязанность заявителя как землепользователя уплачивать земельный налог по спорным земельным участкам. Вместе с тем считает необходимым принятие Больницей мер по взысканию с фактических пользователей соответствующих сумм в качестве неосновательного обогащения.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 АПК РФ, изучив доводы жалобы, отзывов на нее, заслушав представителей сторон, кассационная инстанция не находит оснований для ее удовлетворения.

Судами установлено и подтверждено материалами дела, что по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности Больницы за 2015 год Управление 03.06.2016 составило акт N 03-06-СС-02, согласно которому Больницей допущены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а именно - нецелевое (неэффективное) использование средств Фонда.

На основании акта N 03-06-СС-02 Учреждению выдано предписание от 03.08.2016 N 03-21-09, в соответствии с которым Больница должна возместить в бюджет Фонда средства, использованные с нарушением их целевого назначения, в сумме 1 434 212,35 руб., а также сумму причиненного ущерба - 1 715 241,85 руб.

Не согласившись с предписанием, Больница оспорила его в судебном порядке.

Исходя из доводов кассационной жалобы основанием для принятия оспариваемого предписания послужил, в числе прочего, вывод Управления о нецелевом использовании 470 029,54 руб. - начисление и выплата заработной платы врачу-эпидемиологу, при отсутствии у Больницы в проверяемом периоде лицензии на осуществление медицинской деятельности по виду работ (услуг) "эпидемиология".

Признавая недействительным оспариваемое предписание в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 289, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 9, 15, 20, 35, 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), статьи 78 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), с учетом Программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2014- 2017 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2013 N 932, от 28.11.2014 N 1273, пришли к выводу о недоказанности Управлением нецелевого использования Больницей денежных средств на оплату труда врача - эпидемиолога.

При этом суды исходили из того, что основным критерием отнесения расходов на оплату медицинской помощи (заработной платы, начисления на оплату труда, прочих выплат, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, приобретение медицинской организацией оборудования) является его целевая направленность на оказание гражданам медицинской помощи.

Проанализировав положения пункта 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановления Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")", которым утверждено Положение о лицензировании медицинской деятельности (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), с учетом толкования понятий "медицинская услуга", "медицинское вмешательство", используемых в Законе N 323-ФЗ, а также основных требований к комплексу организационных, лечебно-профилактических, санитарно-противоэпидемических мероприятий, установленных Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.5.2826-10 "Профилактика ВИЧ-инфекции", суды пришли к правильному выводу о том, что оплата труда врача-эпидемиолога не может считаться нецелевым использованием средств ОМС, поскольку санитарно-профилактические мероприятия являются неотъемлемой частью деятельности лечебного учреждения, которая должна осуществляться в силу Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.1.3.2630-10 вне зависимости от наличия или отсутствия лицензии по эпидемиологии; наличие врача-эпидемиолога неразрывно связано с самим фактом функционирования Больницы (в том числе в той части деятельности, на которую направляются средства ОМС).

Данный вывод судов согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 27.09.2017 N 304-КГ-12996.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе (относительно того, что заработная плата врача-эпидемиолога за счет средств Фонда могла быть выплачена после включения его в штатное расписание при условии, что данные виды работ (услуг) предусмотрены лицензией Учреждения; что направление медицинской организацией средств ОМС на возмещение расходов по медицинской помощи, не предусмотренной лицензией медицинской организации, является нецелевым расходованием средств ОМС), не опровергают выводы судов о недоказанности со стороны Управления факта нецелевой направленности спорных денежных средств.

В целом доводы Управления не свидетельствуют о нарушении судами норм материального права, а сводятся к иному, чем у судов, неверному толкованию норм действующего законодательства применительно к установленным обстоятельствам, в силу чего не являются основаниями для отмены по существу правильно принятого судом обеих инстанций судебного акта.

Учитывая, что Управлением не опровергнуты выводы судов о необходимости контроля со стороны Учреждения за соблюдением санитарно-эпидемиологического режима независимо от наличия (отсутствия) соответствующей лицензии, кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы по данному эпизоду.

Другим основанием для принятия оспариваемого предписания послужил вывод Управления о неэффективном использовании средств Фонда в сумме 1 620 203,69 руб. по оплате земельного налога за земельные участки, неиспользуемые Больницей, находящиеся в пользовании иных лиц без согласия собственника и без соответствующего возмещения ими произведенных расходов (сумма включена в сумму причиненного ущерба - 1 715 241,85 руб.).

Признавая недействительным оспариваемое предписание в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 388, 389 Земельного кодекса Российской Федерации, во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, пришли к выводу о незаконности оспариваемого предписания в указанной части.

Суд кассационной инстанции, поддерживая вывод судов двух инстанций, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств, установленных судами.

Судами установлено, что в постоянном (бессрочном) пользовании у Учреждения находятся два земельных участка:

- N 54:35:062825:25 площадью 41 457,00 кв. м, расположенный по адресу: г. Новосибирск, ул. Танкистов, 23, находится в государственной собственности Новосибирской области (свидетельство о государственной регистрации права собственности от 25.03.2014 серия 54 АЕ N 390715) (Участок 1);

- N 54:35:062820:10 площадью 22 536,00 кв. м, расположенный по адресу: г. Новосибирск, ул. Танкистов, 23, находится в государственной собственности Новосибирской области (свидетельство о государственной регистрации права собственности от 25.03.2014 серия 54 АЕ N 390715) (Участок 2).

Обследование земельного участка с кадастровым номером 54:35:062820:10 (акт обследования от 01.04.2016) показало, что часть участка площадью 80 кв. м используется ЗАО "Кемеровская мобильная связь" - TELE 2 без наличия документов, подтверждающих право такого использования. Участок огорожен металлическим забором, на котором установлено оборудование и опоры базовой станции сотовой радиотелефонной связи, принадлежащие ЗАО "Кемеровская мобильная связь". Договор аренды не заключен, оплата за используемую часть земельного участка ни в кассу Учреждения, ни на лицевые счета заявителя не поступала; часть участка площадью 18 000 кв. м используется под размещение металлических гаражей в количестве 360 штук, принадлежащих физическим лицам гаражно-строительного кооператива "Гранит". То есть, земельные участки фактически используется сторонними лицами, однако расходы по оплате земельного налога оплачены не ими, а Больницей.

Обследование земельного участка с кадастровым номером 54:35:062825:25 (акт обследования от 04.04.2016, приказ от 30.03.2016 N 73 "О проведении инвентаризации") показало, что часть земельного участка площадью 1 700 кв. м заявителем не используется, так как входит в охранную зону объекта электросетевого хозяйства "ВЛ 110кв К-1/2, Тулинская - Текстильная", на котором на вымежеванном участке расположено сооружение "Опора ЛЭП металлическая".

Судами установлено, что Учреждением в 2015 году произведена оплата земельного налога на Участок 2 в размере 1 807 628, 00 руб., в том числе за неиспользуемый заявителем участок площадью 80 кв. м в сумме 6 416, 86 руб., за неиспользуемый заявителем участок площадью 18 000 кв. м - 1 443 792, 60 руб., за неиспользуемый заявителем Участок 1 площадью 1 700 кв. м -169 994,19 руб.

Указанные расходы Больницы по уплате земельного налога в части сумм, подлежащих возмещению фактическими землепользователями, квалифицированы Управлением как неэффективное использование средств Фонда; в связи с тем, что Больницей неправомерно не принято мер по возмещению данных сумм за счет средств фактических пользователей, сумма средств, подлежащих уплате за фактическое пользование соответствующими частями Участков 1 и 2, признана Управлением ущербом, причиненным Фонду.

Исследовав в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства и оценив их с учетом доводов и возражений сторон, суды пришли к правильному выводу о незаконности оспариваемого предписания в указанной части.

Формулируя данный вывод, суды исходили из фактических обстоятельств, установленных в отношении спорных площадей земельных участков.

Так, в отношении участка площадью 80 кв. м (сумма налога 6 416,86 руб.) установлено, что 09.06.2015 ЗАО "Кемеровская Мобильная Связь" обратилось к Больнице с просьбой заключения договора аренды части земельного участка с установлением сервитута на выделяемую часть (письмо N 19/545). Больница в целях установления сервитута на часть указанного земельного участка обратилась в Министерство здравоохранения Новосибирской области (далее - Минздрав НСО) с письмом от 30.07.2015 N 521. Согласно письму Минздрава НСО от 18.08.2015 N 5902-01/24 в согласовании сервитута заявителю было отказано. Согласие Минздрава НСО на заключение соглашения об установлении сервитута получено лишь 20.09.2016 (письмо N 6861-01/24), то есть после окончания проведения Управлением в отношении Больницы проверки и вынесения оспариваемого предписания.

Установив, что Больница предпринимала меры по заключению соглашения о сервитуте задолго до начала проверки Управлением, что подтверждено документально, суды обоснованно признали незаконным предписание в данной части.

В отношении участка 18 000 кв. м. (сумма налога 1 443 792,60 руб.) установлено, что на момент передачи Учреждению в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка с кадастровым номером 54:35:062820:10 на нем уже находились временные сооружения - металлические гаражи. В целях упорядочивания использования и повышения эффективности управления имуществом, находящимся в государственной собственности Новосибирской области, заявителю было указано на необходимость принять необходимые меры по освобождению земельного участка с кадастровым номером 54:35:062820:10 от имущества сторонних лиц, в том числе и металлических гаражей.

Между тем, на основании и во исполнение статей 12, 14, 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 45 Устава Новосибирской области, в целях защиты прав Новосибирской области при реализации правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности Новосибирской области, и установления порядка освобождения земельных участков, находящихся в государственной собственности Новосибирской области, от незаконно размещенных на них объектов, не являющихся объектами капитального строительства, Правительство Новосибирской области только 11.10.2017 утвердило Порядок освобождения земельных участков, находящихся в государственной собственности Новосибирской области, от незаконно размещенных на них объектов, не являющихся объектами капитального строительства N 388-п. До указанного постановления схожий порядок отсутствовал.

Судами также установлено, что Больница предпринимала достаточные меры к освобождению земельного участка от имущества сторонних лиц, а именно:

- обращалась в администрацию Ленинского района г. Новосибирска за содействием в ликвидации металлических гаражей на территории Больницы;

- размещала объявления о необходимости вывоза гаражей с территории земельного участка, предоставленного Больнице;

- направляла в адрес председателя гаражно-строительного кооператива "Гранит" письмо от 20.11.2014 N 915 с предупреждением об освобождении занимаемого земельного участка;

- обращалась в Департамент с просьбой о решении данного вопроса;

- обращалась в Инспекцию Федеральной налоговой службы по Ленинскому району г. Новосибирска с просьбой о предоставлении сведений в отношении гаражно-строительного кооператива "Гранит". Из ответа налогового органа следует, что гаражно-строительный кооператив "Гранит" на налоговом учете не состоит.

Учитывая, что Больница предпринимала меры к освобождению земельного участка от имущества сторонних лиц, суды обоснованно признали незаконным предписание в указанной части.

Принимая решение в отношении участка площадью 1700 кв. м (сумма налога 169 994,19 руб.), суды исходили из того, что данный земельный участок находится в постоянном (бессрочном) пользовании Больницы. Учитывая, что уплата земельного налога за земельный участок, в том числе в части, обремененной наличием охранных зон ЛЭП, является обязанностью Больницы, суды пришли к правильному выводу, что уплаченная сумма налога не может считаться неэффективным расходованием средств Фонда.

В целом доводы, изложенные в кассационной жалобе по данному эпизоду, повторяют позицию Управления о неэффективном использовании Больницей указанных средств, не опровергают установленные судами обстоятельства и выводы судов, сделанные на их основе, в связи с чем не принимаются судом кассационной инстанции.

Суд кассационной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами первой и апелляционной инстанций установлены, исследованы и получили надлежащую правовую оценку.

Нарушений при рассмотрении дела судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, не установлено.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 03.05.2018 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 31.07.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-20034/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Перминова

Судьи

А.А. Бурова А.А. Кокшаров