Приложение. Запрос о соответствии Конституции РФ положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 21 декабря 2004 г. N 874-ПП

Запрос
о соответствии Конституции Российской Федерации положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3 и статьями 84-87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с настоящим запросом о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).

В настоящем запросе оспаривается конституционность положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в части установления порядка безвозмездной передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные положения Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 35 (части 2 и 3), 73.

1. Статья 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ относится к переходным положениям, определяющим порядок реализации данного Федерального закона, который изменяет и признает утратившими силу некоторые законодательные акты Российской Федерации. Пункт 11 данной статьи устанавливает порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Применительно к передаче имущественных объектов из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность указанный порядок определен следующим образом.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны передать, а федеральные органы исполнительной власти обязаны принять имущество субъектов Российской Федерации на основании решений Правительства Российской Федерации в трехнедельный срок после принятия решения, но не позднее 31 декабря 2004 года (абзац третий).

Указанными решениями Правительства Российской Федерации утверждаются перечни передаваемого имущества, включающие государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество (абзац седьмой).

Решения Правительства Российской Федерации о передаче в федеральную собственность имущества субъектов Российской Федерации принимаются по предложениям соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (абзац восьмой).

Федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают (принимают) его, подписывают передаточный акт о принятии имущества в государственную собственность, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих государственных предприятий и учреждений (абзац девятый).

Основанием возникновения права собственности Российской Федерации на имущество, принимаемое от субъекта Российской Федерации, является решение Правительства Российской Федерации (абзац десятый).

Право собственности на имущество, передаваемое в порядке, установленном настоящим пунктом, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением Правительства Российской Федерации о приеме имущества (абзац двенадцатый).

Решения о передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность принимаются Правительством Российской Федерации до 1 декабря 2004 года (абзац тринадцатый).

Предложения о передаче имущества субъектов Российской Федерации в собственность Российской Федерации направляются соответствующими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации до 1 октября 2004 года (абзац пятнадцатый).

Субъекты Российской Федерации несут субсидиарную ответственность по обязательствам передаваемых ими учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности (абзац семнадцатый).

К правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям настоящей статьи (абзац восемнадцатый).

2. Неконституционность соответствующих положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ усматривается в том, что:

допускается изъятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации и его обращение в федеральную собственность на основании подзаконного акта Правительства Российской Федерации без получения согласия на это органов государственной власти субъекта Российской Федерации, без решения суда и без равноценного возмещения;

оспариваемый пункт, а также Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", отсылка к которому содержится в оспариваемом пункте, не содержат конкретного перечня имущества (его видов, категорий), подлежащего передаче из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность. Использование в оспариваемом пункте выражения "а также иное имущество" (абзац седьмой) предоставляет федеральным органам исполнительной власти неограниченную возможность по своему усмотрению определять состав имущества, которое может быть изъято у субъектов Российской Федерации. Отсутствие определенности по поводу того, какое именно имущество должно быть передано из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность, приводит к тому, что порядок передачи имущества, установленный оспариваемым пунктом, подразумевает неограниченную свободу усмотрения правоприменителя;

не гарантируется сохранение за субъектами Российской Федерации их имущества, которое ранее использовалось для осуществления полномочий, ныне переданных федеральным органам исполнительной власти, в тех случаях, когда возможно многоцелевое использование этого имущества, перепрофилирование имущества, использование этого имущества для осуществления иных - остающихся у субъектов Российской Федерации - полномочий;

фактически допускается принятие Правительством Российской Федерации в одностороннем порядке решений об изъятии у субъектов Российской Федерации их имущества, в отношении которого не поступало предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о его передаче и не достигнуто согласие о передаче;

момент (то есть дата) возникновения права федеральной собственности на имущество, изымаемое у субъектов Российской Федерации, определяется в одностороннем порядке решениями Правительства Российской Федерации;

допускаются изъятия из установленных Гражданским кодексом Российской Федерации общих требований к механизму приобретения права собственности на имущество, которое уже имеет собственника, чем создается угроза подрыва стабильности отношений собственности.

3. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предопределяет необходимость разграничения между ними государственного имущества, которое служит необходимой экономической основой для реализации соответствующих государственных полномочий.

Разграничение государственной собственности, согласно Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт "г" части 1 статьи 72). В соответствии с этим Гражданский кодекс Российской Федерации определил, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (пункт 5 статьи 214).

В Конституции Российской Федерации закреплен принцип осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами государственной власти (часть 2 статьи 11).

Этот принцип предполагает осуществление права собственника от имени субъекта Российской Федерации органами государственной власти субъекта Российской Федерации, что находит закрепление в Гражданском кодексе Российской Федерации (пункт 1 статьи 125, пункт 3 статьи 214).

Возможность произвольного изъятия у субъекта Российской Федерации его имущества и лишения органов государственной власти субъекта Российской Федерации правомочий собственника в отношении этого имущества подрывает стабильность осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации и несовместимо с принципами демократического федеративного правового государства. Субъекты Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Этим, в частности, предопределяется право субъектов Российской Федерации управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (правовая позиция Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия).

Право владеть, пользоваться и распоряжаться находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом должно принадлежать органам государственной власти субъекта Российской Федерации или лицам, получившим соответствующие полномочия от этих органов, в том числе государственным предприятиям и учреждениям субъекта Российской Федерации. Ограничения указанного права, предусмотренные оспариваемыми положениями пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, являются чрезмерными, несоразмерными конституционно значимым целям, а потому недопустимыми.

4. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (часть 2 статьи 8); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (части 2, 3 статьи 35). В соответствии с этими конституционными положениями федеральный законодатель установил в Гражданском кодексе Российской Федерации, что права всех собственников защищаются равным образом (пункт 4 статьи 212).

В Постановлении от 22 ноября 2000 года N 14-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционной норму Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускала передачу в хозяйственное ведение соответствующих организаций помещений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, без согласия собственников, если такая передача осуществлялась без надлежащего возмещения. Этим была подтверждена недопустимость произвольного ограничения права собственности субъектов Российской Федерации.

В Определении от 15 июня 1999 года N 64-О по делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в процессе разграничения государственной собственности субъекты Российской Федерации становятся собственниками и в силу этого вправе сами определять, какие объекты подлежат приватизации; федеральные законы о приватизации государственного имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности. Тем самым было указано на недопустимость изъятия у субъектов Российской Федерации права распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Оспариваемые положения пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ допускают возможность лишения субъектов Российской Федерации их имущества по решению федерального органа исполнительной власти, а не суда. Не предусматривается адекватное и соразмерное возмещение утраты субъектом Российской Федерации его имущества. Этим нарушаются положения статей 8 (часть 2), 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

5. Оспариваемые положения Федерального закона предусматривают, что предложения о передаче имущества субъектов Российской Федерации в собственность Российской Федерации направляются соответствующими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации до 1 октября 2004 года. Однако это положение не может толковаться в правоприменительной практике как ограничивающее дискреционные полномочия Правительства Российской Федерации. Федеральный закон предусматривает обязанность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации передать, а федеральных органов исполнительной власти - принять имущество субъектов Российской Федерации на основании решений Правительства Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые положения Федерального закона допускают принятие Правительством Российской Федерации решений об изъятии у субъекта Российской Федерации имущества, в отношении которого не поступало предложений исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации о его передаче и не достигнуто согласия о передаче. Сама возможность принятия таких решений без учета мнения органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушает их конституционные права.

6. Оспариваемый Федеральный закон, а также Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, отсылка к которому содержится в пункте 11 его статьи 154, осуществляют разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако при этом не содержат конкретных, должным образом формализованных перечней имущества (его видов, категорий), которое может оставаться в собственности субъектов Российской Федерации или которое должно передаваться из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность. В результате этого порядок передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность, установленный оспариваемыми положениями Федерального закона, подразумевает неограниченную свободу усмотрения правоприменителя - федеральных органов исполнительной власти. Эти органы, готовя проекты соответствующих решений, вправе по своему усмотрению решать, следует или не следует из федеральных законов, разграничивающих государственные полномочия, необходимость изъятия у субъектов Российской Федерации тех или иных конкретных имущественных объектов.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Эта правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования.

7. Для оценки конституционности оспариваемых норм Федерального закона имеет особое значение выяснение фактической сути отношений, ими регулируемых.

В настоящем запросе не оспаривается само право федерального законодателя осуществлять разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В ходе такого разграничения может возникать необходимость передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность, что также не оспаривается. Однако порядок такой передачи должен обеспечивать соблюдение конституционных прав субъектов Российской Федерации и отвечать требованиям разумности, справедливости и соразмерности.

Оспариваемые положения пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ являются, по своей сути, процессуальными нормами и определяют порядок передачи имущества. Наличие таких норм можно было бы признать оправданным, если бы в данном пункте содержалась отсылка к конкретному перечню подлежащего передаче имущества - ясно и недвусмысленно установленному законом. Однако федеральный законодатель осуществил разграничение государственных полномочий, а не государственного имущества. При этом федеральным органам исполнительной власти фактически предоставлено право в одностороннем порядке определять, какое имущество подлежит безвозмездному изъятию у субъектов Российской Федерации в связи с указанным разграничением государственных полномочий.

В ряде случаев федеральным законодателем осуществлено именно разграничение государственного имущества. Так, например, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ исключил возможность нахождения в собственности субъектов Российской Федерации дендрологических парков и ботанических садов (статья 47), водных объектов (статья 59) и т.д. Не может ставиться под сомнение необходимость передачи подобных имущественных объектов, находившихся в собственности субъектов Российской Федерации, в федеральную собственность, поскольку целевое назначение таких объектов не может быть изменено. При передаче таких объектов на практике не возникнет проблем, поскольку для всех очевидна необходимость выполнения соответствующих требований Федерального закона - сформулированных ясно и недвусмысленно.

Однако в большинстве случаев федеральным законодателем осуществлено разграничение только государственных полномочий, но не государственного имущества. Так, например, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ изъял из ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и передал в ведение федеральных органов государственной власти полномочие по осуществлению медико-социальной экспертизы (статья 63). Означает ли это, что здания и помещения, в которых размещались учреждения субъектов Российской Федерации, исполнявшие соответствующие полномочия, могут быть изъяты из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность без всякой компенсации? Фактически решение подобных вопросов оставлено на усмотрение федеральных органов исполнительной власти.

Оспариваемые нормы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ представляются неконституционными, поскольку они допускают изъятие у субъектов Российской Федерации не только того имущества, которое прямо указано в законе как подлежащее передаче в федеральную собственность, но и того имущества, которое прямо в законе не указано. Кроме того, допускается изъятие у субъектов Российской Федерации тех имущественных объектов, которые были созданы (возникли) как объекты собственности субъектов Российской Федерации, например, зданий, которые были построены за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Изъятие у субъектов Российской Федерации без равноценного возмещения имущества в тех случаях, когда возможно многоцелевое использование такого имущества, его перепрофилирование, использование этого имущества для осуществления иных - остающихся у субъектов Российской Федерации - полномочий, будет необоснованным и произвольным ограничением конституционных прав субъектов Российской Федерации, что оспариваемыми нормами фактически не исключается.

8. По смыслу оспариваемых положений Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ Правительство Российской Федерации утверждает своим решением передачу имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность. Этим не исключается возможность судебного обжалования указанных решений Правительства Российской Федерации. Однако именно эти решения Правительства Российской Федерации, согласно оспариваемым положениям Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, являются основанием возникновения права федеральной собственности на соответствующее имущество и определяют момент (то есть дату) возникновения права федеральной собственности. Таким образом, оспорить в суде можно будет только уже свершивший факт - нарушение имущественных прав субъектов Российской Федерации, которое допускается оспариваемыми положениями этого Федерального закона.

Кроме того, при рассмотрении судами соответствующих споров будут отсутствовать четкие и однозначные критерии для проверки законности перевода того или иного имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность, поскольку федеральный законодатель не формализовал перечень имущества, подлежащего такому переводу. В этих условиях суды будут вынуждены или исходить из того, что свобода усмотрения Правительства Российской Федерации в данных вопросах не ограничена, или оценивать целесообразность передачи конкретного имущества. Оба подхода не соответствуют конституционной роли судов в системе органов государственной власти. Между тем недопустимость умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в постановлениях от 12 марта 2001 года N 4-П по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".

9. Оспариваемые положения пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ устанавливают сроки передачи имущества в связи с разграничением государственных полномочий. Однако наступление указанных сроков не приводит к утрате соответствующими положениями Федерального закона юридической силы, поскольку, в частности, они могут применяться в возникающих и длящихся правоотношениях по поводу спорного имущества. Таким образом, по смыслу части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", наступление указанных сроков не препятствует проверке конституционности оспариваемых положений.

На основании изложенного Правительство Москвы просит Конституционный Суд Российской Федерации проверить соответствие положений пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части установления порядка безвозмездной передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 35 (части 2 и 3), 73.

Приложение:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (извлечение ст.154, п.11).

3. Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу.

6. Копия удостоверения адвоката (диплома к.ю.н., д.ю.н.).

7. Квитанция об уплате государственной пошлины.